Nog geen applaus en rozen voor “Ons Digitaal Fundament”
Deze week presenteerde de Commissie Digitale Zaken van de Tweede Kamer haar prioriteiten voor de digitalisering van de overheid. Maar moeten we de Commissie ook meteen applaus en rozen geven voor de concept-nota “Ons Digitaal Fundament”? Nou, van Daan de Koning, strategisch adviseur Digitale Transformatie, nog even niet. Een digitale dienst is niet de oplossing voor alle problemen. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.
Met “Ons Digitaal Fundament” wil de Commissie Digitale Zaken constructief meedenken met het tot stand komen van de Nederlandse Digitaliseringsstrategie. Het is een positieve ontwikkeling dat onze parlementsleden zich verdiepen in en uitspreken over de digitalisering van de overheid. De digitale transformatie van de Nederlandse overheid is een complex traject dat moeizaam verloopt. Het is dus meer dan nodig dat het parlement zich erover buigt. De Commissie Digitale Zaken realiseert de noodzakelijke betrokkenheid bij digitalisering door politieke sturing en controle. Daarvoor verdient de Commissie Digitale Zaken lof en waardering.
Probleemanalyse schiet tekort
De titel van het document geeft aan dat de leden van de Commissie Digitale Zaken hiermee een fundament onder de Nederlandse digitaliseringsstrategie aanreiken. Dat vereist dat aan de gepresenteerde adviezen en prioriteiten een fundamentele probleemanalyse is voorafgegaan. In de bijlage geeft de Commissie aan hoe de voorgestelde Digitale Dienst er uit moet gaan zien. De Digitale Dienst word ‘verantwoordelijk voor digitaliseringsprocessen die alle departementen raken, voorziet departementen van een generieke en stevige basis waarop zij hun eigen digitale processen draaien, beheert deze generieke digitale infrastructuur waaronder een federatief datastelsel en een pubieke cloud, toetst bij inkoop en aanbestedingen op landelijk beleid en is, op aanvraag, inzetbaar als vliegende keep bij ingewikkelde projecten’. Hoe dan? Dit is een wensenlijstje van de ideale, digitale overheid, er is een sticker op geplakt met “Digitale Dienst” en het wordt gepresenteerd als een “oplossing”. Voor alle duidelijkheid, de ideeën die hier staan over digitale overheid zijn op zich niet gek of verkeerd, integendeel. Ik twijfel echter of deze ideeën bundelen via een Digitale Dienst de juiste oplossingsrichting is voor de geconstateerde problemen.
Lost een Digitale Dienst de problemen op?
Volgens de parlementariërs die “Ons Digitaal Fundament” hebben geschreven, is het probleem tweeledig. Ten eerste vinden zij de digitale toegang te ingewikkeld door een ‘wir-war aan websites, apps en formulieren’. Ten tweede zou de Nederlandse overheid de boel achter de schermen niet op orde hebben door ‘oude apparatuur, gebrekkig beheer van ICT-projecten en de verkokering van kennis en talent’. Deze problemen zijn inderdaad aanwezig. De toegang tot de digitale overheid is ingewikkeld en het klopt dat de overheid te kampen heeft met legacy systemen (wat overigens meer is dan oude apparatuur), helaas is de overheid matig succesvol met ICT-projecten, en ik zou ook niet durven beweren dat alle kennis en talent die er binnen de overheid is eendrachtig samenwerkt.
Maar is een Digitale Dienst strikt noodzakelijk om de wirwar aan websites, formulieren en apps én de “boel achter de schermen” op orde te krijgen? Is gebrek aan centrale coördinatie het echte obstakel? Niet echt, het hele CIO-stelsel is ingericht en functioneert, waardoor er nu rijksbreed coördinatie en samenhang op het i-beleid is en toch zijn de geconstateerde problemen nog steeds hardnekkig aanwezig. En als we een Digitale Dienst hebben, zijn die problemen dan daarmee opgelost, is een Digitale Dienst voldoende? Dat is evenmin het geval. Een Digitale Dienst kan gaan beginnen met als intentie om te proberen die problemen op te gaan lossen. Kortom, een Digitale Dienst is niet noodzakelijk en niet voldoende om de geconstateerde problemen weg te nemen.
Echte oorzaken van problemen liggen dieper
De echte oorzaken waardoor de digitale transformatie van de overheid zo’n moeizaam traject is, liggen dieper. De echte oorzaken zijn te vinden in:
- Wet- en regelgeving is ingewikkeld (en niet geschreven voor een digitale overheid).
- De overheid is erg ingewikkeld georganiseerd.
- Gegevensdeling is verworden tot een onontwarbare kluwen aan datastromen.
1. Ingewikkelde wet- en regelgeving
De ingewikkeldheid van websites, apps en formulieren is een direct gevolg van de ingewikkeldheid van wet- en regelgeving en beleid. Veel wet- en regelgeving is geschreven in de pré-digitale tijd, dus niet met een (digitale) uitvoering voor ogen. Gevolg is dat dezelfde begrippen in meerdere wetten worden gedefinieerd, net iets anders, en over het geheel inconsistent. Wetten en regels staan nog vol met aanduidingen die relevant waren toen papier (handtekeningen onder stukken in dossiers) nog de informatiedrager was. Daardoor staan wetten en regels ook nog vol met vormen en normen die zijn afgeleid van handmatige werkwijzen en papieren processen. En soms zijn regelingen te complex “voor bijna alle mensen die er mee te maken hebben”, zoals de regelingen voor arbeidsongeschiktheid.
2. Ingewikkelde organisatie van de overheid
Wettelijke taken worden uitgevoerd in complexe ketens en netwerken waarin (rijks)overheids-diensten, provincies, gemeenten, waterschappen, zelfstandig bestuursorganen, ‘suis generis’ organisaties zoals politie en rechtspraak en soms ook private organisaties samen werken. De complexiteit van deze ketens en netwerken is deels een gegeven, immers, de Nederlandse overheid is niet ingericht als één, hiërarchisch aangestuurde, organisatie maar heeft vorm gekregen als een decentrale eenheidsstaat met verschillende bestuurslagen die onafhankelijk van elkaar functioneren, ieder met een eigen politiek mandaat. Voor een ander deel is de complexiteit van de inrichting van de overheid een direct gevolg van door de politiek gemaakte keuzes over hoe overheidswerk moet worden uitgevoerd[1].
3. Een onontwarbare kluwen aan datastromen
En tot slot, om in de complexe ketens en netwerken samen te kunnen werken, is het nodig om gegevens en informatie met elkaar te delen. En dat delen van gegevens en informatie doen (overheids)organisaties door data te kopiëren en aan elkaar te verstrekken. Data is de digitale vorm van gegevens en informatie. Al in 2011 heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in het rapport i-Overheid aangegeven dat door al die datastromen een onontwarbare kluwen is ontstaan, waar niemand zich meer verantwoordelijk weet voor het geheel. Zo zijn overheidsorganisaties op enorme schaal data gaan kopiëren en verplaatsen, om vervolgens de digitale kopieën als ‘origineel’ te verwerken. Dat werkt, zolang als het goed gaat. Maar gaat het eenmaal mis, dan blijkt het moeilijk, soms zelfs onmogelijk om fouten in de datastroom te corrigeren. Het komt voor dat een poging om foute data te corrigeren mislukt omdat na de correctie de foute data weer worden teruggezet door het grotendeels geautomatiseerd onderling kopiëren van data. Als het fout gaat, kunnen burgers daarvan ernstige schade ondervinden, zoals bekend bij en gemeld door de Nationale Ombudsman en o.a. de Kafkabrigade.
Oppervlakkige oplossingen gaan niet werken
‘Digitalisering mag aan de achterkant best complex zijn, zolang de burger die zaken doet met de overheid maar kan rekenen op een fijne ervaring’, stellen de leden van de Commissie Digitale Zaken. Het is deze zin waarom ik deze reactie schrijf. Met deze zin ontkennen de schrijvers van “Ons Digitaal Fundament” dat het juist de ‘complexiteit aan de achterkant’ de echte oorzaak is van de problemen die ze willen oplossen. Essentieel onderdeel van de gepresenteerde oplossing is het vormen van een Digitale Dienst, met slimme(re), beter betaalde ICT-ers, ingericht als onderdeel van het Ministerie van Financiën. Ook die nieuw te vormen Digitale Dienst zal te maken krijgen met ingewikkelde wet- en regelgeving, met ingewikkelde samenwerkingsvormen als ketens en netwerken, en met de onontwarbare kluwen aan datastromen. En ook een Digitale Dienst zal aan deze grondoorzaken niets wezenlijks kunnen veranderen.
Het parlement is zelf aan zet
Zolang het parlement de overtuiging heeft dat het vormen van één Digitale Dienst een oplossing is voor de dieperliggende oorzaken van de moeizame digitalisering van de overheid, loopt zij het risico haar eigen mogelijkheden als wetgever en beleidsbepaler onvoldoende te benutten. De basis op orde begint in het parlement, door bestaande wetgeving aan te passen en nieuwe wetten te maken die de grondslag zijn voor een digitale overheid. Door de uitvoering van wet- en regelgeving radicaal te vereenvoudigen, zoals bijvoorbeeld aangegeven door de SVB. En door een algemene informatiewet te maken, die als uitgangspunt heeft dat in een goed functionerende digitale overheid het kopiëren en verplaatsen van data niet nodig is. Alleen dan kan de digitale transformatie van de overheid slagen, alleen dan kunnen we “de boel achter de schermen” op orde krijgen, alleen dan kunnen we de digitale ervaring van de burger intuïtief en eenvoudig maken.
[1] Bijvoorbeeld, de jeugdautoriteit meldt in de stand van de jeugdzorg “Hoewel de Jeugdwet beoogde de bureaucratie in de jeugdzorg terug te dringen, lijkt eerder van het omgekeerde sprake te zijn.”
Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. De auteur voelt de vrijheid om te reageren omdat “Ons Digitaal Fundament” is gepresenteerd als discussiestuk in de publieke ruimte.
Lees ook:
