Inkoopvoorwaarden kunnen de relatie opdrachtgever-leverancier verhelderen en verbeteren. Na ‘Elias’ en berichten over ontevreden gemeenten geen overbodige luxe. Gemeenten streven nu met eigen inkoopvoorwaarden naar helderheid in hun verhouding tot de markt. Wordt het beter? Niet iedereen is overtuigd.
‘Communicatie’ paste niet zo goed in de afkorting. Het werd GIBIT: Gemeentelijke Inkoopvoorwaarden bij IT. Op 8 december heeft het VNG-bestuur, daartoe geadviseerd door de VNG-commissie Dienstverlening en Informatiebeleid, GIBIT formeel vastgesteld.
Inkoopvoorwaarden bestaan toch al? Zeker, maar de lokale overheid kan met deze Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) niet altijd uit de voeten. Dat maakte een verkenning duidelijk die KING voorjaar 2015 in opdracht van de VNG en op aandringen van de Viag en de Gebruikersvereniging Centric uitvoerde naar de voorwaarden die gemeenten bij hun ICT-inkoop hanteren. Meest gebruikt werden algemene inkoopvoorwaarden van de eigen gemeente, gevolgd door leveringsvoorwaarden van de huisleverancier. Pas op plaats drie volgde ARBIT, waarbij wel opgemerkt moet worden dat gemeenten geregeld voor hun meest gebruikte algemene voorwaarden uit ARBIT putten.
Peter Klaver en Jeroen Schuuring waren bij KING verantwoordelijk voor de verkenning en de mede daarop gebaseerde totstandkoming van specifiek gemeentelijke voorwaarden. Zij stellen dat ARBIT minder goed bruikbaar is om conformiteit aan standaarden af te dwingen. Daaraan hebben gemeenten juist behoefte. Voor samenwerkingsverbanden, bij de vorming waarvan licenties moeten overgaan van afzonderlijke gemeenten naar een collectief, biedt ARBIT evenmin soelaas. Derde manco: de gerichtheid van ARBIT op systeemontwikkeling. Lokale overheden willen doorgaans standaardsoftware in plaats van maatwerkprogrammatuur.
Opdrachtgeverschap
Het opstellen van nieuwe voorwaarden hebben Klaver en Schuuring enthousiast aangevat nadat de VNG-ledenvergadering vorig jaar zomer bijna unaniem de Digitale Agenda 2020 omarmde en versterking van het gemeentelijk ICT-opdrachtgeverschap tot speerpunt maakte. Inkoopvoorwaarden worden geacht daaraan bij te dragen. Daartoe is de volgorde zoals gehanteerd in de (als basis genomen) ARBIT gewijzigd en de levenscyclus van een product gevolgd. De diverse stadia zijn vrij uitvoerig behandeld, zodat inkopers bij deugdelijke GIBIT-implementatie alle mogelijke inkoopaspecten onder hun aandacht gebracht zien. GIBIT kwam tot stand met input vanuit een werkgroep met informatiemanagers, inkopers en juristen van vijftien gemeenten, en mensen van de Viag en de Gebruikersverenigingen Centric en PinkRoccade. Ook was er een klankbordgroep met bedrijven. Leveranciers die met een product in KING’s Softwarecatalogus staan, zo’n 160, konden zich aanmelden. Dat leverde elf geïnteresseerden op, waaronder Centric en PinkRoccade, de twee grootste en nogal eens object van gemeentelijk ongenoegen. Oogmerk was niet, leggen Klaver en Schuuring uit, met die bedrijven tot overeenstemming te komen. Ze konden suggesties doen en aangeven hoe gemeentelijke ideeën zouden vallen dan wel of deze überhaupt toepasbaar zouden zijn.
Concept
Begin augustus lag de concept-GIBIT er en kregen gemeenten, leveranciers en koepelorganisaties een uitnodiging voor een ‘brede consultatie’. Die leverde 95 commentaren op. Bijna tweederde was afkomstig uit gemeentelijke kring, zowat een kwart kwam van marktpartijen.
Waar bedrijven mogen meepraten, maar niet meebeslissen, ligt het voor de hand dat ze niet staan te juichen over het resultaat. Maar PinkRoccade heeft op het moment van navraag nog geen definitief standpunt. Volgens directeur Michiel Uijting gaat het bedrijf dat medio december bepalen. Wel wil hij kwijt dat hij de PinkRoccade-inbreng in de klankbordgroep ‘te weinig ziet terugkomen in de eindversie’.
Ook Centric is gereserveerd. De scope van de inkoopvoorwaarden is veel breder en ze zijn ook behoorlijk gedetailleerd. “Nu levert een aanbesteding steeds minimaal dertig vragen en opmerkingen op. Dat zal aanzienlijk groeien”, zegt commercieel manager Pierro Baas. Grotere gedetailleerdheid impliceert meer leveranciersverplichtingen. Dat zou tot hogere prijzen kunnen leiden, meent Baas.
Brancheorganisatie Nederland ICT was niet gevraagd voor de klankbordgroep. Jammer, vindt jurist Sylvia Huydecoper, die de branchereactie op het GIBIT-concept ook graag zag als het begin van een dialoog om ‘tot een voor alle betrokkenen werkbare set te komen’. Dat VNG/KING de consultatie zo niet had gedacht, is een ‘gemiste kans’. Ook zij wijst op de grote mate van detaillering. Daardoor is GIBIT niet flexibel, stelt ze. Steen des aanstoots is voorts de verdeling van risico’s over opdrachtgever en -nemer. “Risico’s zijn disproportioneel bij de markt gelegd”, zegt Huydecoper. “Dat kan bedrijven ontmoedigen om op opdrachten in te schrijven.” Na vaststelling van GIBIT door het VNG-bestuur zal Nederland ICT haar leden gaan voorlichten over hoe er zodanig mee om te gaan dat ze minimaal risico lopen.
Verscheidenheid
Jurist Ruud Leether, oud-legal counsel van het ministerie van Veiligheid en Justitie en de man achter de rijksvoorwaarden ARBIT, ziet GIBIT eveneens ten nadele van de markt uitpakken. (Zie het kader.) Hij vindt dat waar KING pretendeert tot uniformering van inkoopvoorwaarden te komen, de verscheidenheid met GIBIT juist toeneemt.
‘Waarom zo uit de pas lopen?’
Slecht leesbaar, juridisch rammelend. Dit zou noch de markt, noch de overheid moeten willen. De omschrijvingen die Ruud Leether voor de GIBIT geeft, zijn weinig flatteus. En als voormalig legal counsel bij het ministerie van VenJ weet hij waar hij over praat. Hij was voorzitter van de werkgroep die de ARBIT, de IT-inkoopvoorwaarden voor het rijk, heeft opgesteld. Leether constateert dat de definitieve versie van de GIBIT vol staat met onduidelijke formuleringen en juridische gebreken, maar dat is niet eens zijn grootste bezwaar.
“Ik had begrepen dat ze de ARBIT als basis zouden gebruiken. Mijn conclusie is dat dat nauwelijks is gebeurd. Ik vind dat uit de pas lopen maatschappelijk buitengewoon ongewenst. Je moet als overheid juist één juridische taal spreken naar de markt en dat kan ook heel goed.”
In de motivering voor de gemeentespecifieke inkoopvoorwaarden herkent Leether zich niet. “Flexibiliteit, aantoonbaar gebruik van standaarden, veiligheid en het aansluiten op cloudontwikkelingen – wat is daar nou gemeentespecifiek aan? Dezelfde problemen spelen natuurlijk ook bij de rijksoverheid. En dat de ARBIT niet flexibel genoeg zouden zijn voor het meenemen van licenties is onzin, net als dat ze te veel gericht zouden zijn op maatwerk.”
Formuleringen als ‘niet aanvaardbaar voor opdrachtgever’, ‘prijsstijgingen die niet voorzienbaar zijn’, ‘tekortkoming van niet ondergeschikte aard die ten nadele is van opdrachtgever’ – “wie kan daar nu iets mee?” Maar het gaat verder dan slordig opschrijven. “Er staan tal van bepalingen in die onmogelijke bewijslasten voor de leverancier met zich meebrengen. ‘Preventief en innovatief onderhoud moet ertoe bijdragen dat de ICT-prestatie tijdig zal voldoen.’ Wie bepaalt wat tijdig is?”
Daarnaast zijn er duidelijke verschillen met de ARBIT. “Belangrijke onderwerpen als aansprakelijkheid en intellectuele eigendomsrechten zijn anders geregeld en wat het laatste onderwerp betreft ook nog volstrekt onbegrijpelijk. Conversie, implementatie en onderhoud maken standaard onderdeel uit van de opdracht. In de ARBIT moet dat allemaal afzonderlijk worden gecontracteerd. Waarom zulke andere uitgangspunten?”
Leether is nog steeds lid van de ARBIT-werkgroep, die een paar keer per jaar bijeenkomt. Hij wil niet kinderachtig overkomen. “Ik ben de GIBIT niet gaan lezen in de hoop te kunnen concluderen dat de ARBIT beter zijn. Ik hoopte op wat moderniseringsslagen waar we met de werkgroep iets mee zouden kunnen.” Eigenlijk vindt hij alleen de risicoanalyseverplichting in artikel 3.5 een interessant idee om in de ARBIT-werkgroep te bediscussiëren. Gemeenten zullen volgens Leether onvoldoende kennis hebben om de GIBIT goed te kunnen beoordelen. “Daarom was het zo belangrijk daar in een eerdere fase met de ARBITwerkgroep over in gesprek te gaan. De VNG was daarvoor ook al bij de start van ARBIT-werkgroep uitgenodigd. Dit zijn helaas gewoon geen goede voorwaarden.”
Dat de gemeentevoorwaarden, zeggen de opstellers, van ARBIT afwijken is niet vreemd na de conclusie uit de verkenning dat rijksvoorwaarden niet voldoen en gemeenten op hun specifieke situatie toegesneden voorwaarden willen. Klaver en Schuuring wijzen er ook op dat wijzigingen zijn aangebracht als gevolg van signalen uit de bedrijven-klankbordgroep en de brede consultatie. Zo zijn bepalingen over intellectuele eigendom aangepast (die berust van pakketsoftware bij de leverancier en van maatwerk bij de opdrachtgever) en is bij de verdeling van risico en aansprakelijkheid in sommige situaties wederkerigheid ingevoerd (als een project sneeft door een fout bij de opdrachtgever, kan het bedrijf daarvoor niet verantwoordelijk worden gehouden).
Risicoverdeling hangt af van het soort opdracht. Met een softwarepakket van de plank, dat reeds bij tig gemeenten draait, loopt een aanbieder minder risico dan met een innovatieve maatwerkexercitie, die zich nog moet bewijzen. KING’s GIBIT-duo stelt dat dit niet in één clausule valt te vatten en van geval tot geval in het uiteindelijke contract geregeld kan worden. Het verlangt bij elke aanbesteding en elk inkoopproces opnieuw beoordeling.
Risicoverdeling
Evenwicht. Dat is ook een rode draad in het relaas van Arjen Gerritsen, als bestuurder bij de materie betrokken. Hij is burgemeester van Almelo en lid van de VNG-commissie Dienstverlening en Informatiebeleid. “Je kunt het niet eenzijdig opleggen en zeggen: daar moet iedereen het mee doen. We hebben steeds gezegd dat we het bedrijfsleven erbij moeten betrekken. Maar het blijft een product van en voor gemeenten. Het zijn inkoopvoorwaarden, geen standaardcontracten. Anderzijds, als de markt GIBIT niet kan absorberen, kan het ook niet werken.” Dat GIBIT te weinig flexibel en te gedetailleerd zou zijn, daarover is Gerritsen ‘niet helemaal zonder begrip’. Maar: “Doelstelling was om gemeenten bewust te maken van alle aspecten om een goed opdrachtgever te zijn. Anders zou je een ruim raamwerk krijgen en kon je het net zo goed niet doen.” Over de risicoverdeling zegt hij: “De deskundigheid zit bij de leverancier. Die weet wat gemeenten nodig hebben. Dat heeft consequenties voor de risicoverdeling. GIBIT is niet onredelijk. Ik snap de kritiek, maar weet ook wie het zegt. We zijn er echt niet op uit om goedkoop in te kopen of marktpartijen te knevelen.”
Absorptie bij leveranciers is minstens zo belangrijk als bij gemeenten
Voor dat laatste ziet Gerritsen ook geen aanleiding. De vraag hoe na ‘Elias’ de verhouding tussen gemeenten en ICT-aanbieders is, beantwoordt hij met: “Goed. Maar gemeenten moeten hun opdrachtgeverschap versterken. De eisen aan gemeentelijke ICT worden steeds hoger. Qua integriteit van infrastructuren, qua samenwerking… dan wil je goed spul hebben. GIBIT veronderstelt niet dat nu geen goed spul wordt geleverd. Of dat gemeenten het zelf moeten doen. Nee, daarvan ben ik geen voorstander. Er is een markt. Ik wil geen brood bakken, ik wil brood kopen.”
KING bereidt zich intussen voor om gemeenten te ondersteunen bij het gebruik van GIBIT. Ze zijn autonoom en bepalen zelf of en zo ja hoe ze de voorwaarden aanwenden. Met ‘kennissessies’ wil KING ze maximaal aan GIBIT krijgen. Hoe vinden zij eigenlijk het resultaat? VNG en KING zijn natuurlijk content. Maar Viag en GV Centric, allebei eveneens gemeenteclubs, die bovendien mede de stoot gaven tot gemeentelijke inkoopvoorwaarden? Ligt er nu wat hun voor ogen stond? “Het is een mooie uitkomst die gemeenten erg behulpzaam is bij het aangaan van contracten”, zegt Viag-voorzitter Arend van Beek. “Iedereen kan er zijn voordeel mee doen, ook leveranciers. Rechten en plichten zijn eenduidig beschreven.”
Terughoudendheid
Voor Gebruikersvereniging Centric ligt het een tikje anders, laat secretaris Wicher Venema weten. Centric-klanten vinden GIBIT op zich een goede ontwikkeling, maar wensen meer draagvlak aan leverancierskant. Nu dat bij Centric ontbreekt gaat de GV GIBIT als basis gebruiken voor een gesprek met het bedrijf om tot een wel voor beide partijen aanvaardbare regeling te komen, zoals ze ook nu modelovereenkomsten kennen. Leden die GIBIT toepassen, roept de GV op ervaringen te melden als input voor dat overleg met Centric.
Dit vereist nog een vraag aan Arjen Gerritsen. Want hij is niet alleen lid van een VNG-commissie die GIBIT propageert, maar ook voorzitter van Gebruikersvereniging Centric. Heeft hij zijn leden niet van de GIBIT-zegeningen kunnen overtuigen? En wringt dat dragen van twee petten niet?
Gerritsen ziet geen andere pet. “Het moet twee kanten op werken. Absorptie bij leveranciers is minstens zo belangrijk als bij gemeenten. De VNG heeft een algemene taak. De gebruikersvereniging is specifiek gericht op Centric-gemeenten. Leden vragen zich af welke invloed GIBIT heeft op bestaande afspraken. De vereniging heeft een onafhankelijke positie tegenover de leverancier, maar niettemin is er wat opgebouwd. Past GIBIT in dat evenwicht?” Dat willen GV-leden en Centric dus uitgezocht zien. De voorzitter laat alvast weten: “Ik geloof van wel.”
