Opdrachtgeverschap, of de kunst van het oesteren

Opdrachtgeverschap speelt altijd een belangrijke rol bij het slagen van projecten. Maar helemaal bij IT-projecten binnen de overheid waar opdrachtgeverschap nog complexer en dynamischer is dan normaal, omdat het gaat om publiek geld met directe politieke betrokkenheid en ingewikkelde besluitvorming. De Commissie-Elias concludeerde in 2014 dat het bij ICT-projecten al jaren “misgaat op alle niveaus, en in alle stadia”: grote projecten blijken vaak een ‘onoverzichtelijke boel, zonder aansturing en kostenbeheersing’ waardoor jaarlijks 2 tot 5 miljard euro aan publieke gelden zou worden verspild.

Dus besloten iBestuur, Nederland ICT, PBLQ en een aantal (oud-)topambtenaren onderzoek te doen naar ‘goed opdrachtgeverschap’ door opdrachtgevers van grote ICT-projecten bij de overheid. Het onderzoek richt zich op ervaringen van de belangrijkste ICT-leveranciers in Nederland. Met deze insteek sprak PBLQ over ICT-aanbestedingen met 14 toonaangevende leveranciers in de publieke sector.

Uitreiking iBestuur Prijs voor de beste ICT-opdrachtgever

Tijdens het iBestuur symposium Goed opdrachtgeverschap op 11 oktober. Van 12.00 uur tot 17.00 uur inclusief lunch en netwerkborrel! Auditorium, ministerie van BZK.

Sprekers:
Dagvoorzitter: Paul van Meenen, D66 2e-Kamerfractie, lid van de ‘Commissie-Elias’
Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal Belastingdienst
Marleen Hermans, hoogleraar Publiek Opdrachtgeverschap in de Bouw, TUDelft

Mee doen? Bestuurder en verantwoordelijk voor grote ICT-projecten? Op iBestuur.nl/symposium vindt u alle informatie over programma en aanmelding.

Resultaat is het rapport ‘Goed Opdrachtgeverschap’ met conclusies en verbeterpunten door de ogen van ICT-leveranciers. Uitgangspunt was een benchmark van 21 criteria voor goed opdrachtgeverschap binnen de publieke sector, waarvan de uitkomsten worden besproken tijdens het iBestuur symposium op 11 oktober bij het ministerie van BZK. Hier worden ook voor het eerst de beste opdrachtgevers binnen de overheid, in vier categorieën, in het zonnetje gezet. Als tegengas na alle negatieve publiciteit én om een discussie aan te zwengelen over goed opdrachtgeverschap.

Intensief proces

Het opzetten van vragenlijsten, 21 principes vaststellen, en daar een berekening op loslaten; het was een intensief proces. Ook de uitvoering en verwerking was een aardige kluif, maakt principal adviseur Ruud Mollema van PBLQ duidelijk. “De resultaten zijn niet herleidbaar naar leveranciers. En we hebben bewust geen rankings gemaakt, zodat niemand onderaan komt te staan. We brengen ook geen detailkritiek naar buiten maar uitsluitend algemene conclusies, verbeterpunten en ‘best practices’ waar andere leveranciers en overheidsorganisaties samen van kunnen leren.”

Het werd snel duidelijk dat het een gevoelig thema is, gezien de vele miljarden aan publiek geld die jaarlijks gemoeid zijn met grote IT-projecten als de OV-chipkaart, en de digitalisering bij instanties als de Belastingdienst en de Rechtspraak. Het rapport vol belangwekkende informatie over de praktijk van inkopen door de overheid kwam niet zomaar van de grond. 


“Opdrachtgeverschap van de overheid? Leveranciers vinden er natuurlijk allemaal wat van, maar het is ook hun boterham”, maakt Mollema de spagaat van veel leveranciers duidelijk. “We moesten ze wel overtuigen om mee te werken. Zonder Nederland ICT was dit rapport nooit tot stand gekomen.”


Op voorwaarde dat vertrouwelijkheid werd gegarandeerd en gesprekspartners anoniem zouden blijven, wilden de grote partijen wel meewerken. De leveranciers mochten uit een lijst van 24 overheidsinstanties zélf meerdere opdrachtgevers kiezen om te beoordelen. In sessies van drie uur begeleidden de onderzoekers daarop de directies met de vragenlijsten. “Dat waren heel interessante gesprekken, met mooie inzichten hoe het werkt binnen de overheid.”

Kink in kabels

Op basis van al die gesprekken en ingevulde vragenlijsten ontstond een representatief beeld van de kwaliteit van opdrachtgeverschap bij de overheid. Samensteller Mollema geeft in zijn kantoor in Den Haag een leesaanwijzing vooraf: alle genoemde conclusies in het rapport zijn door de leveranciersbril bekeken. 


Wat is het algemene beeld dat opdoemt uit dit onderzoek? Dat veel opdrachtgevers hun best doen om transparanter en effectiever te werken met marktpartijen. Echter, de mate waarin dit lukt is sterk afhankelijk van de organisatie van het inkoopproces, de complexiteit van opdrachten en de organisatorisch context. Er zijn goede voorbeelden, maar bij veel opdrachtgevende organisaties blijkt nog aanzienlijke ruimte voor verbetering. Er kan nog veel winst gemaakt worden wanneer opdrachtgevers transparanter zijn over hun bedoelingen en hun toekomstplannen. Architectuur speelt daarin een grote rol. 


Mollema noemt twee remmende factoren die vaak terugkwamen in de verhalen van leveranciers. “De kwaliteit van interne verbindingen tussen bestuur en uitvoering, en tussen de afdelingen inkoop, lijn, IT en business: daar zitten veel kinken in de kabels.”


Ten tweede werd de grote druk bij opdrachtgevers genoemd om zich aan formele aanbestedingsprocedures en uitvoeringsregels te houden. Nog eens versterkt door de wildgroei aan aanbestedingsvormen en eigen invulling. “Die zijn overal anders”, benadrukt Mollema. “Aanbestedingen worden steeds complexer en het gaat om steeds grotere bedragen en dus belangen. Als je als leverancier nu een groot project misloopt, lig je er zo voor vijf tot zes jaar uit.”

Inkoopafdelingen

Miscommunicatie heeft veel te maken met de strikte scheiding tussen lijn- en inkoopafdelingen, legt Mollema uit. “In veel organisaties mogen deze twee niet of nauwelijks meer met elkaar praten. Een DG of directeur die door inkopen een rechtmatigheidsprobleem aan zijn broek krijgt, heeft heel wat uit te leggen, naast reputatieschade.”


Het beeld dat naar voren komt in het onderzoek is dat rechtmatigheid vaker dan wenselijk heeft geleid tot een doorgeschoten scheiding. “Met als gevolg dat inkopers bang zijn om fouten te maken. Ze houden zich heel sterk aan protocollen en procedures: “als je de vinkjes maar goed hebt gezet, dan maakt de rest niet uit.”

Regeert de angst dan op veel inkoopafdelingen, naast het feit dat de politiek na ‘Elias’ bovenop het proces zit? 
“Voorzichtigheid en angst liggen dicht bij elkaar”, reageert Mollema. Wanneer een organisatie enkele negatieve ervaringen heeft gehad, ligt voorzichtig handelen voor de hand. Met als gevolg dat betrokkenen dan kunnen gaan ‘oesteren’, zoals hij het noemt. “Ze kruipen steeds dieper in hun schulp, zodat ze niet op fout handelen kunnen worden aangesproken.”

Zo’n dertig grote publieke opdrachtgevende organisaties zijn beoordeeld (van ministeries tot uitvoeringsorganisaties), waarbij de iBestuur-prijzen worden toegekend aan de organisaties, niet aan personen of projecten, op basis van vier vooraf vastgestelde categorieën.

Uitschieters

“We hebben de prijswinnaars beoordeeld op het beeld dat in de breedte ontstaat”, licht Mollema toe. “De opdrachtgevers die een stabiel beeld toonden met weinig negatieve uitschieters vallen in de prijzen.” Mollema licht de winnaars in de categorieën één voor één toe: “De eerste winnaar komt uit het onderzoek naar de vraag hoe opdrachtgevers samenwerken met de markt. Kun je sturen op de markt, helder zijn over je koers en toekomstplannen, of overkomt het je allemaal op het laatste (aanbestedings)moment? “Deze fase is erg bepalend voor het eindresultaat. Als de samenwerking in het begin een zesje is, wordt het later nooit meer dan een zes.” 


Architectuur is apart beoordeeld, omdat dit een belangrijk onderdeel is bij de opdrachtverstrekking. Mollema: “Het helpt natuurlijk als een opdrachtgever een goed beeld heeft van hoe het informatie- en systeemlandschap eruit moet komen te zien. Goede partijen zien door goede architectuur mogelijke kansen en problemen al van ver aankomen, en kunnen daarover meedenken.” 


Het tweede criterium dat een prijswinnaar heeft opgeleverd gaat over hoe goed je de opdracht zelf kunt verstrekken en in de uitvoering bewaken: welke rol speelt de opdrachtgever daar actief in? Wat weet de opdrachtgever van de inhoud en kan hij effectief acteren als het lastig wordt? Dit criterium gaat ook over een heldere scope en voorwaarden, met bijbehorende acceptatiecriteria voor oplevering van het resultaat.

Deskundigheid

“De derde categorie vonden we ook heel belangrijk: Hoe zit het met de deskundigheid en kwaliteit van het personeel bij de opdrachtgever?”, maakt Mollema duidelijk. “Als je daar als opdrachtnemer komt, word je dan ontvangen door iemand met verstand van zaken? En is er genoeg kennis in de uitvoering?”


Hier kwamen twee duidelijke interne verbeterpunten naar voren: overmatige inhuur is slecht voor de continuïteit omdat kennis niet geborgd blijft in de organisatie. En een sterke hiërarchie gericht op correctie van fouten versterkt de neiging tot het ‘onder de pet houden’ van issues, waardoor oplossingen te laat op gang komen. Opdrachtgevers die gericht zijn op probleemoplossing en medewerkers die dat melden belonen, boeken daarentegen vaak goede resultaten.


Mollema noemt nog een derde aspect: het gebrek aan IT-kennis binnen veel overheidsorganisaties, omdat het Rijk jarenlang opleidingsuitgaven tot een minimum heeft gereduceerd, een punt waarop de Commissie-Elias ook al wees.

Eye-openers

Het laatste prijswinnende criterium is ook een belangrijke: hoe handhaaft de opdrachtgever zijn kwaliteit? Denk aan Gateway Reviews, prestatiemetingen en kwaliteitscontroles. “Dit onderdeel komt er niet geweldig uit”, reageert de onderzoeker. “Op dit punt blijkt nog weinig ervaring bij opdrachtgevers in het delen van risico’s en verbeterpunten met leveranciers. Terwijl het vermoeden bestaat dat er veel tools beschikbaar zijn die zelden of alleen intern worden gebruikt.” Het is voor Mollema de grootste eye-opener, waar wellicht ‘met weinig inspanning nog de meeste winst’ te behalen valt.

Een andere eye-opener in het onderzoek is het gebrek aan het delen van de uitkomsten van audit, reviews en kwaliteits- en prestatiemetingen van opdrachtgevers met hun opdrachtnemers. Er zijn audits en reviews genoeg, maar zelfs wanneer leveranciers hier al bij worden betrokken horen ze er later niets meer van terug.
 Mollema: “Een veelgehoorde klacht onder leveranciers: dat ze niks meer terughoren van opdrachtgevers. Terwijl ze er veel tijd in hebben gestopt, van marktverkenning tot Gateway Reviews. Uiteindelijk gaat goed opdrachtgeverschap allemaal om communicatie.”