Pijn in het openbaar bestuur
Op uitnodiging van de Regeringscommissaris Informatiehuishouding vond een bijeenkomst plaats over ‘organisch besturen’. Het resulteerde in een gesprek over de frustraties over de mechanismen in het openbaar bestuur die het functioneren van de overheid belemmeren. Zelden werd er in het openbaar bestuur zo frank en vrij van gedachten gewisseld. De discussie werd opgetekend door Guido Enthoven, oprichter van Instituut Maatschappelijke Innovatie.
Het was in die donkere dagen voor de kerst dat een klein gezelschap van negen mensen aan tafel ging. In een eenvoudig etablissement in een volkswijk in Rotterdam werd voor hen een voedzame maaltijd geserveerd. Zij waren bij elkaar gekomen op uitnodiging van de Regeringscommissaris Informatiehuishouding. Met elkaar brachten ze zo’n 250 jaar ervaring in het openbaar bestuur met zich mee. En zij hadden verantwoordelijke banen – van schaal 14 tot schaal 18 – maar waren opmerkelijk kritisch op het functioneren van de overheid en hun eigen rol daarin. Na een inleiding over ‘Organisch besturen’ kwam het gesprek al snel op iets dat hun blijkbaar allen dwars zat: pijn in het openbaar bestuur. Hier volgt een bloemlezing van uitspraken, geordend langs verschillende thema’s.
Afweermechanismen
Het openbaar bestuur beschikt over sterke afweermechanismen. De parlementaire commissie uitvoeringsorganisaties (Commissie Bosman) constateerde dat de stem van de uitvoering onvoldoende doorklinkt in Den Haag. Beleidsambtenaren zouden hun oor vaker te luister moeten leggen bij hun collega’s uit de uitvoering, zodat zij de signalen uit de praktijk kunnen omzetten in beter beleid. Om dat te bereiken maken alle grote uitvoeringsorganisaties een jaarlijkse ‘Stand van de Uitvoering’ die wordt samengevat in een ‘Staat van de Uitvoering’, waar regering en parlement met elkaar over in gesprek kunnen gaan. Tot zover het goede nieuws.
Vervolgens treedt er een proces van ‘greenwashing’ op. Het wordt over het algemeen niet gewaardeerd als ambtenaren ‘de vuile was buiten hangen’. Liever wordt de nadruk gelegd op positieve ontwikkelingen en de maatregelen die zijn genomen voor verbetering van de situatie. Dat kan soms terecht zijn, maar daarbij speelt ook het mechanisme een rol dat ambtenaren hun minister uit de wind willen houden. Een scherpe probleemanalyse leidt al snel tot moeilijke vragen van Kamerleden en journalisten. Daarom wordt vaak de weg van de minste weerstand gekozen: een relatief blijmoedige rapportage van de stand van zaken, gelardeerd met enkele abstract geformuleerde opgaven voor de toekomst.
“Bij elke managementlaag wordt nietszeggendheid toegevoegd.”
“Ervaringen en constateringen worden in de lijn nooit scherper gemaakt, maar altijd afgezwakt en genuanceerd.”
“Indien onderdelen ontbreken, leidt dat tot een invalide probleemanalyse.”
“We weten dat het zo gaat, waarom doen we het zo? Eigenlijk zouden we geen bullshit meer moeten toelaten.”
Responsiviteit
In het proefschrift van Erik-Jan van Dorp over ‘Topambtelijk vakmanschap’ wordt geconstateerd dat topambtenaren het heel belangrijk vinden om samen te werken met de buitenwereld in de vorm van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen. Maar uit hun tijdsbesteding blijkt dat het overgrote deel van de tijd intern wordt besteed, met het bedienen van de minister en de intern organisatie. ‘Boven’ en ‘binnen’ winnen het van ‘buiten’. Sommige bestuurders lukt het wel. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties blokt een dag in de week voor gesprekken met de buitenwereld. De burgemeester van Dalfsen gaat iedere week één dag erop uit voor gesprekken met burgers en boeren. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ging samen met 25 ambtenaren een tweedaags gesprek aan met uitvoerende ambtenaren van UWV.
De overheid mist regelmatig signalen. Een arts die vraagt je uit om een goede diagnose te kunnen stellen. Dat is bij de overheid vrijwel afwezig. Het waarnemen van signalen is een vak apart. Je hebt receptoren nodig die signalen ontvangen. Zelfs in grote uitvoeringsorganisaties voelen de mensen in de frontlinie geen ruimte om signalen kwijt te kunnen.
“We richten ons teveel op het waterhoofd politiek. We moeten meer doen met het maatschappelijk middenveld, met uitvoerders, met burgers. Minder voor boven werken en meer voor buiten werken.”
“Om carrière te maken moet je vooral bínnen je departement zichtbaar blijven.”
“Zo ontstaat er een wereld van schijnmacht. Er gaat een eindeloze reeks stukken omhoog de lijn in. Die worden dan van bovenaf afgezegend. En daarmee hebben we op papier resultaat geboekt.”
Horizontale verkokering
Het wordt tijd om een onderzoek te doen naar stafactiviteiten. Dat zijn de juristen, informatiespecialisten, financiële experts en communicatieadviseurs. Alles bij elkaar loopt dit bij ministeries al snel op naar de helft van het personeelsbestand. De andere helft zijn de inhoudelijk experts. Het systeem lijkt met deze toename van stafactiviteiten langzaam maar zeker uit balans te raken. Bestuurskundigen als Roel in ’t Veld constateren dat de manoeuvreerruimte van beleid hiermee afneemt. Zo is in de tegemoetkoming van de schade van slachtoffers van de Toeslagenaffaire door de juristen een aantal keuzes gemaakt. Rechtmatigheid gaat daarbij doorgaans boven rechtvaardigheid. Een snelle afhandeling door met slachtoffers afspraken op maat te maken werd door juristen niet wenselijk geacht omdat dat ten koste zou gaan van het gelijkheidsbeginsel.
“Het probleem is niet zozeer de verticale kokers tussen departementen. Actuele problemen worden vooral veroorzaakt door de horizontale kokers van bijvoorbeeld juristen die teveel macht hebben gekregen.”
“De kracht en drive en energie van 1.000 ambtenaren op een departement is groter dan die van twee bewindspersonen. Maar dan moet je die kracht wel gebruiken.”
Risicomijding
Het wordt allemaal veel te ingewikkeld gemaakt. Neem nu de voorbereiding van een debat tussen de minister en een Kamercommissie. In de jaren ’90 staken de dag voorafgaand aan het debat een betrokken beleidsmedewerker en een jurist de koppen bij elkaar om het debat voor te bereiden en de minister een aantal hoofdlijnen mee te geven. Nu zijn er drie weken voorafgaand aan een debat al 25 mensen druk met voorbereiden. Ze gaan met z’n allen mogelijke vragen verzinnen en antwoorden bedenken en alles gaat omhoog in de lijn en moet geaccordeerd worden door vier verschillende lagen. Er wordt zo een heel circus opgetuigd om risico’s zoveel mogelijk in te dammen, losse eindjes tot het minimum te beperken en te voorkomen dat de minister onnodige toezeggingen aan de Kamer zou doen.
“Er is zoveel pijn in het openbaar bestuur. Een hiërarchisch aangestuurde organisatie in combinatie met New Public Management heeft de overheid tot hier gebracht. Het is 25 jaar vlek op vlek geweest.”
“Jonge mensen lopen massaal weg; zij hebben geen zin om nog deel uit te maken van dit systeem.”
Uitwegen
Misschien moet het openbaar bestuur zich laten inspireren door de manier waarop militairen hun operaties vorm geven. Het is een misvatting dat deze sterk hiërarchisch aangestuurd worden; het gaat daar om het team. Juist de combinatie van top-down en bottom-up werken blijkt buitengewoon krachtig te zijn. Formuleer een ambitie, maar organiseer vervolgens de wendbaarheid van een zwerm op de opgave, ook met hulp van mensen van buiten. Daarbij hoort ook de durf om radicaal te delegeren.
“De dialoog met de buitenwereld kost tijd en de uitkomst is onzeker. Maar je moet daar echt op sturen, anders word je het zwarte gat van het systeem in gezogen.”
“Organiseer netwerken van verandering, waarbij je elke maand bij elkaar komt om ervaringen en tips uit te wisselen.”
“Om carrière te maken binnen het Rijk zou je eerst ervaring opgedaan moeten hebben in de uitvoering van beleid.”
“Misschien wordt het wel tijd voor een ‘Waarheidscommissie’ in het openbaar bestuur. Hoe heeft het zover kunnen komen en wat moeten we doen om dingen echt anders aan te pakken?”
En zij keerden huiswaarts, met hun hoofden en harten gevuld met ideeën over een beter werkende overheid.
Interessante analyse. Het fenomeen van ‘niet de vuile was buitenhangen’ is vast en zeker verklaarbaar. Misschien doen de pers en nieuwsgebruikers er wat in. Door soms teveel van de overheid te verlangen en overmatig kritisch te zijn en incidenten te groot te maken, zoals ook de Tweede Kamer kan doen.
Maar toch oogt het wat merkwaardig. Waar is hier het fenomeen van de lerende organisatie? Waarbij juist wat nog niet zo goed gaat in de uitvoering, gebruikt kan worden voor beter beleid en betere wetten?
Zo lijkt het wel of het verbeterproces, de feedbackloop vooral vanuit de pers komt en dat er binnen departementen veel minder vaak intern processen bestaan om te leren (en vergeven te worden voor fouten die we nu eenmaal allemaal maken) en te verbeteren.