“Ik hoorde eens een topman uit het bedrijfsleven zeggen dat de overheid ‘easy money’ is. Dat is niet goed, daar moeten we wat aan doen.” Een aantal ervaren Gateway reviewers van de overheid en topmensen uit het IT-bedrijfsleven deelden inzichten tijdens een eerste verdiepingsbijeenkomst. De relatie tussen overheid en markt kan beter, zo was de gedeelde conclusie.
De Gateway Community heeft de afgelopen jaren ruim tweehonderd Gateway Reviews gehouden en dat leverde een schat aan leerpunten op die tijdens een eerste verdiepingsbijeenkomst werden gedeeld door de aanwezige reviewers. Zonder namen van projecten te noemen, want een Gateway Review is vertrouwelijk. De aanwezigen van het ICT-bedrijfsleven brachten ook de nodige leerpunten vanuit hun sector in. Om tijdens deze bijeenkomst een open discussie te waarborgen golden de Chatham House Rules: wat aan tafel werd gezegd mag worden gedeeld, echter zonder daarbij te vermelden wie wat heeft gezegd.
Eén tafel, een kleine groep deelnemers. De helft uit de overheid, allen ervaren Gateway reviewers, de helft vanuit de IT-markt, allen met een jarenlange ervaring in samenwerking met de overheid. Doel: het delen van ervaringen over de relatie tussen overheid en markt in de fase tot de ondertekening van een contract. Zodat met de gedeelde inzichten een wederzijds begrip ontstaat, waardoor die relatie beter wordt. In een tweede bijeenkomst, gepland in november, staat de fase vanaf de ondertekening van het contract centraal. Beide bijeenkomsten zijn de opmaat voor een sessie op het iBestuur-congres, op 20 januari 2016.
De bijeenkomsten zijn een initiatief van de werkgroep Kennisdeling van de Gateway Community, iBestuur en Nederland ICT.
“Het merendeel van grote IT-projecten bij de overheid gaat goed, maar daar hoor je weinig over. Dat is erg jammer, want de negatieve berichtgeving van nu straalt af op overheid en bedrijfsleven”, werd gesteld. Er valt echter nog veel te verbeteren in de relatie tussen overheid en markt, concludeerde men. Ook in de fase voorafgaand aan het tekenen van het contract. Die fase wordt nu gekenmerkt door een krampachtige sfeer waarin overheid en bedrijfsleven elkaar vaak niet weten te vinden. En dat is niet goed voor beide partijen, was een conclusie. Zoals een deelnemer het verwoordde: “Het tegengestelde gebeurt van wat de aanbestedingswet heeft bedoeld. De overheid krijgt niet het product dat ze nodig heeft en IT-bedrijven kunnen niet floreren omdat ze niet kunnen investeren. Dit is geen ‘win-win’, maar ‘lose-lose’.”
De discussie bestond uit vier delen, in de vorm van het klavertje vier waar de Gateway Community mee werkt: inhoud, cultuur, relatie en procedures. Die indeling wordt in dit verslag gevolgd.
Inhoud
Waar schort het aan in de samenwerking tussen overheid en IT-markt, in de fase tot het sluiten van het contract? De deelnemers waren het redelijk met elkaar eens en noemden een aantal knelpunten. Zoals de krampachtige houding waardoor open overleg nauwelijks mogelijk is, een onvoldoende functioneel inkoopmanagement en dito opdrachtgeverschap vanuit de overheid, een IT-bedrijfsleven dat volledige ‘offertefabrieken’ heeft ingericht en waar de relatie tussen wat wordt beloofd en later gerealiseerd kan worden niet altijd aanwezig is en onwerkbare eisen in aanbestedingen. De lijst is lang. “Het rare is dat iedereen eigenlijk wel weet dat het op deze manier niet goed werkt, maar dat niemand het oplost”, zo karakteriseerde een deelnemer het probleem. Er werd zelfs geopperd om de Aanbestedingswet af te schaffen, want die zit nu een goede samenwerking tussen overheid en markt in de weg. Overheid en bedrijfsleven verschillen niet veel van elkaar als het gaat om inkopen: zoals het bedrijfsleven zelf inkoopt, zo zou ook de overheid dat kunnen doen.
Investeren in kennis
Veelgehoorde kritiek op aanbestedingen is dat de overheid te gedetailleerd voorschrijft wat de leverancier moet aanbieden. Met als gevolg dat de overheid misschien wel de beste oplossingen misloopt, omdat die niet in de omschrijving passen. Dat euvel is bekend, maar hoe los je het op? “Om de ‘wat’-vraag goed te kunnen formuleren moet je op strategisch niveau je behoefte goed kunnen definiëren. Daar lopen we in Den Haag nu op vast. We zijn verzand in een circuit van details. Dan eindig je met een moeilijk te preciseren uitvoeringsvraag, waarmee je dan vervolgens de fuik ingaat naar het inkoopproces. Hoe kunnen we deze vraag breed houden, zodat je de creativiteit van de markt beter kunt benutten?” stelde een deelnemer. Dat is meer dan een verbetering van het opdrachtgeverschap, het is ook een verbetering van het hele proces van overheid en bedrijfsleven samen. Voor dit proces is het nodig dat de markt weet waar de overheid behoefte aan heeft en dat de overheid weet wat er te koop is in de markt. Die kennis is er binnen de overheid onvoldoende en dat is ernstig, zo werd gesteld. “We hebben helaas de afgelopen jaren veel kennis laten gaan. Deze goede countervailing power heb je als overheid echter hard nodig om een goede opdrachtgever te zijn.” “We hebben bij de overheid geen IT-controlebureau, maar een IT-kenniscentrum nodig. De overheid moet echt werken aan haar I-professionaliteit.” Dat geldt voor alle niveaus, zo werd gesteld. “De tijd dat je je als directeur kon laten ‘ontzorgen’ door alles aan de IT-afdeling over te laten, is voorbij.” (Overigens komt er een kenniscentrum dat informatie verzamelt en deelt over ICT-projecten bij het Rijk. Dat centrum moet in 2016 operationeel zijn.)
Cultuur
De aanwezigen schetsten geen rooskleurig beeld als het gaat om de cultuur en houding bij overheid en markt. Aan beide kanten. Een paar citaten: “Ik hoorde een topman uit het bedrijfsleven zeggen dat de overheid ‘easy money’ is.” “Inkopers bij de overheid menen dat leveranciers van nature slecht zijn. Dus je hebt enerzijds te maken met een business die graag een vertrouwensrelatie opbouwt met het IT-bedrijfsleven en anderzijds een inkoopafdeling die 100 procent wantrouwen uitstraalt.” “Vaak gaat de opdracht naar de best scorende offerte. Die is afkomstig van een offertefabriek van een IT-leverancier, die er helemaal op is ingericht om die maximale score te halen. Of dat ook het beste product oplevert is maar de vraag.” Hoe doorbreek je dit? “Bekijk inkoop als een commerciële functie, want dat is het.”
Inkopers vaker met de business en juristen laten samen- werken werd ook als oplossing genoemd. Ontschotten, dus. “Dan gaan ze elkaar beter begrijpen.” Een andere tip: “Veel inkopers zien nooit het resultaat van het inkoopproces. Het is leerzaam als ze wel zien of het project uiteindelijk succesvol is ingekocht.” Aan de kant van de markt zouden bedrijven er goed aan doen om de teams die de offertes maken meer te laten samenwerken met de inhoudelijke experts en de teams die later bij de overheid aan de slag gaan, zo luidde een conclusie. “We mogen het ons aantrekken dat de teams die de offertes maken helemaal losstaan van de teams die de opdracht daadwerkelijk gaan doen”, zei een deelnemer vanuit het IT-bedrijfsleven.
Relatie
Een gebrek aan vertrouwen en contact is een belangrijk knelpunt dat alle deelnemers ervaren, op elk niveau in de organisatie. “We houden elkaar nu in een klem en komen er zo niet uit. Dat is echter wel nodig, wil de overheid echt goede oplossingen krijgen voor haar vraagstukken.” Overheid en markt zouden veel meer met elkaar in gesprek moeten zijn, ver vóór een aanbesteding. De markt kan dan veel beter meedenken om de best passende oplossingen te vinden en de overheid kan dan in een aanbesteding haar vraag beter verwoorden. “Hoe doorbreek je deze kramp en kunnen we die relatie opener maken? Misschien ligt de oplossing in het aangaan van veel meer geïntegreerde contracten, zoals die inmiddels in de bouw bestaan (Design, Build, Finance, Maintain & Operate – DBFMO). Die beginnen ook in de politiek geaccepteerd te raken.”
Vertrouwen en professionaliteit
“Is het opbouwen van vertrouwen het belangrijkste voor een goede relatie? Het gaat er vooral om of je een professionele organisatie bent. De overheid moet leveranciers gewoon niet de ruimte geven om de boel te belazeren. Leveranciers moeten winst maken, dat is ook helder. Wat je nodig hebt zijn aan beide kanten goede, professionele organisaties die weten wat ze willen en elkaars motieven begrijpen”, zei een aanwezige. Een zakelijke en professionele organisatie is dus nodig voor een soepel lopend proces, maar dat speelt vooral tijdens de aanbesteding. Terwijl een goede relatie tussen overheid en markt heel belangrijk is voor de fase daarvoor, was een conclusie. Een deelnemer vanuit de overheid stelde de vraag concreet aan de aanwezige marktpartijen: “Wat voor gesprek kan ik met jullie voeren, zodat ik de kennis krijg die ik nodig heb in het politieke proces? Zodat mijn opdrachtgeverschap vanuit beleid aan de uitvoering body krijgt?” Door periodiek samen te komen om grote maatschappelijke vraagstukken te bespreken, in een open sfeer waarin het gaat om het delen van kennis, zo werd geantwoord. Maar hoe zit het dan met die kramp, waarin de toch reële zorg verscholen ligt dat overheid en markt te dicht tegen elkaar aanschuren? “Kijk naar hoe men dit in het bedrijfsleven oplost in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Daar heeft men dezelfde vraagstukken en vond men werkbare oplossingen.”
Procedures
Tijdens de bespreking van de procedures in de voorfase van het contract ging het vooral over de Aanbestedingswet. Die wet wordt nu erg rigide uitgelegd en dat is nadelig voor zowel overheid als bedrijfsleven, zo stelde men. Het leidt ertoe dat de markt haar expertise nu onvoldoende kan inzetten en dat de overheid daardoor niet altijd de beste oplossingen krijgt. “Professioneel aanbesteden is vooral marktkennis. En als het contract gesloten wordt, dan haal je er een jurist bij. Zo zou het moeten.”
Is Best Value Procurement (BVP) een goed alternatief voor de traditionele aanbesteding? Daar bleken de meningen over verdeeld. “Je hebt veel kennis nodig om het aanbod vanuit de markt goed te begrijpen. Die kennis ontbreekt nu. Daardoor wordt BVP een wedstrijd in verkooppraatjes en dat is niet de bedoeling.” Beter is het om de Aanbestedingswet anders toe te passen. Daar ligt ook een rol voor het verantwoordelijke ministerie, Economische Zaken, werd gezegd.
Tot slot
Tijdens de bijeenkomst werd duidelijk gesteld dat een goede relatie tussen overheid en markt essentieel is voor een optimale samenwerking in de fase voorafgaand aan het tekenen van het contract. Overheid en markt hebben beide baat bij een goede relatie, waarin zij elkaars kennis en kunde gebruiken om oplossingen te vinden voor maatschappelijke vraagstukken.
De Aanbestedingswet staat het bouwen aan een sterke relatie niet in de weg, omdat dit losstaat van concrete projecten en aanbestedingen. Het leidt er wel toe dat de overheid haar vraag veel preciezer kan formuleren, wat het aanbestedingsproces aanzienlijk verbetert. Om er vervolgens voor te zorgen dat deze processen goed verlopen is het nodig dat markt en overheid werken aan een verdere professionalisering. De overheid kan zorgen voor zakelijke inkooporganisaties, de markt voor ‘offertefabrieken’ die reële aanbiedingen maken. Niemand heeft baat bij de krampachtige sfeer die nu heerst in de relatie tussen overheid en bedrijfsleven, zo was een conclusie. Het is beter deze om te zetten in een constructieve relatie, waarin overheid en markt samenwerken aan een gedeeld belang: het vinden van goede oplossingen die Nederland verder helpen.
