Samenwerking en integratie

Samenwerking binnen de overheid is al bijna zo oud als de overheid zelf. Sterker nog, je zou kunnen stellen dat de samenwerking tussen de verschillende gewesten (of republieken) een belangrijk onderdeel is in de bestaansgeschiedenis van ons kleine kikkerlandje. Ook nu blijft het thema actueel.

De vragen die nu echter van belang zijn richten zich niet zozeer op de vraag of samenwerking nodig is, maar a) in welke mate er dan samengewerkt moet worden en b) hoe die samenwerking er dan uit moet komen te zien.
Beide vragen zijn niet makkelijk te beantwoorden en het is mijn stellige overtuiging dat er vooralsnog veel aangerommeld wordt zonder weldoordachte plannen en duidelijke visies. In dit stuk neem ik een brede lens en beschouw ik samenwerking vanuit de (schijnbare) dichotomie tussen centralisaties en decentralisaties.

Vijf (e-)overheidsthema’s voor 2017 – deel 4:
Samenwerking en integratie
In een serie van vijf stukken blik ik vooruit op 2017 en de Tweede Kamerverkiezingen. Wat zijn thema’s die (volgens mij) de discussie gaan bepalen op het gebied van overheid en ICT? Waar zou elke overheidsorganisatie over moeten gaan nadenken? In deze bijdrage het vierde deel van de serie: Samenwerking en integratie. Deel één, twee en drie vind je hier, hier en hier

We schrijven 2014 en er zijn gemeentelijke verkiezingen. Een van de punten die veel aandacht krijgen in de verkiezingen is de decentralisatie van (zorg)dienstverlening binnen de overheid. Een van de argumenten achter decentralisatie is dat het een kans biedt om diensten aan burgers beter en tegen lagere kosten uit te voeren. PwC noemt het, mits goed uitgevoerd, zelfs een “Unieke ICT kans om dichter bij de burger te staan”.

Van decentralisaties naar collectivisering

Tegelijkertijd zijn decentralisaties niet echt decentralisaties. In antwoord op Kamervragen over de decentralisaties op het terrein van ondersteuning, participatie en jeugd maakt minister Plasterk in 2013 al duidelijk dat decentralisaties geen decentralisaties zijn in de zin van ‘iedere gemeente moet het maar zelf regelen’, maar dat gemeenten geacht worden de samenwerking met andere gemeenten te gaan opzoeken (als alle gemeenten gaan samenwerken is van een decentraal model niet echt meer sprake, toch?).

De recente decentralisaties in de zorg verliepen moeizaam of goed, afhankelijk van wie je spreekt. Staatsecretaris van Rijn riep in eerste instantie dat het ‘beheerst’ verliep, een jaar later echter zei minister Plasterk dat problemen in 2016-2017 verholpen zouden zijn naar aanleiding van problemen rond de PGB’s, contracten tussen gemeenten en zorgaanbieders alsmede de digitale infrastructuur. De Verenigde Naties bemoeien zich er zelfs mee door te stellen dat er zorgen zijn over de kwaliteit van de jeugdzorg door de decentralisaties. In een terugblik op 2015 is het NRC negatief en hekelt vooral de warboel die ontstaat door de toename van de bureaucratie tussen alle betrokken partijen. Daarmee vertoont de recente decentralisatie bepaalde parallellen met de decentralisatie van de WMO in 2007 waarin geen kosten bespaard werden, maar wel die geleid heeft tot grote verschillen in de kwaliteit van de zorg tussen gemeenten.

Gemeenten werken inmiddels wel samen op het gebied van de zorg, maar (bij mijn weten) nog niet op hele grote schaal. Dat lijkt anders te zijn op andere gebieden, denk bijvoorbeeld aan samenwerking in de ‘omgeving’ (hallo omgevingsdiensten). Meest prominent momenteel echter is de samenwerking in het domein van de digitalisering. “Waarom 390 keer anders doen als veel hetzelfde is?“ stelt KING op een webpagina over het concept ‘collectivisering’. Gemeenten willen meer samen doen en hebben KING gevraagd om deze samenwerking onder de noemer collectivisering te organiseren. En collectivisering hoeft helemaal niet alleen te gaan over een paar gemeenten die samen iets doen. “Onder de noemer van collectivisering worden steeds meer voorzieningen op landelijke schaal ontwikkeld en aangeboden” (aldus KING op dezelfde pagina). Daarnaast is samenwerking een belangrijk thema in de (bredere) Digitale Agenda 2020. We zien soortgelijke ontwikkelingen, niet geïnitialiseerd door de gemeenten, maar vanuit de landelijke overheid. Alle overheden worden nog steeds gestimuleerd om aan te haken op MijnOverheid.nl, en DigiD en de beoogde opvolger eID worden ook nadrukkelijk in de markt gezet als centrale voorzieningen. Daarnaast gebeurt er natuurlijk nog steeds een hoop op het gebied van de centrale data infrastructuren en architecturen.

Krachtenspel

Het lijkt er derhalve op dat we midden in een krachtenspel zitten van tegengestelde bewegingen. Aan de ene kant zijn we op bepaalde terreinen druk aan het decentraliseren, vooral om de reden dat het makkelijker organiseren is op een kleinere schaal. Aan de andere kant wordt er gecentraliseerd en vaak om precies dezelfde, maar omgekeerde redenen:
Organiseren op kleine schaal heeft als voordeel dat het makkelijker organiseren is, maar heeft als nadeel dat iedereen het wiel opnieuw moet uitvinden.
Organiseren op grote schaal heeft als voordeel dat je maar één keer een wiel hoeft uit te vinden, maar heeft als nadeel dat het meer rigide is en zodra allerlei afwijkingen en uitzonderingen worden ingebouwd vervalt de hele reden om te centraliseren een beetje en eindig je alsnog met verschillende ‘wielen’.
Organiseren op kleine schaal creëert een meer eenvoudige bureaucratie, maar als partijen met veel organisaties te maken hebben, krijgen ze te maken met meer verschillende soorten en typen bureaucratie (die wel eenvoudiger zijn).
Organiseren op grote schaal lost wel het probleem op van de diversiteit in bureaucratie, maar leidt meestal tot meer complexe bureaucratie. Dus wil je ‘meer van minder’ of ‘minder van meer’ is een beetje het dilemma.
Organiseren op kleine schaal reduceert afstand op lokaal niveau, hetgeen niet alleen het organiseren eenvoudiger maakt (zie boven), maar ook de communicatie sneller en het vermindert ruis in communicatieprocessen.
Organiseren op grote schaal reduceert afstand op globaal niveau en maakt het vaak makkelijker om tussen een grote verscheidenheid aan organisaties te communiceren.

Het moge duidelijk zijn dat in deze tegenstrijdigheden de spanning zit die verklaart waarom we in het ene geval gaan decentraliseren en in het andere geval gaan centraliseren en dat de visies over (de)centralisatie over tijd nogal eens van rol en aandacht wisselen. Daarnaast lijkt het weinig consistent te zijn in het beleid over wat er nu beter op lokaal niveau geregeld kan worden, versus wat op grotere schaal gedaan kan worden. Wat wel blijft staan zijn twee punten:

Weinig evaluatie

Er wordt erg weinig geëvalueerd op de effecten van (de)centralisaties en als er al evaluaties zijn dan spelen deze nauwelijks een rol bij toekomstige plannen. In die zin wordt er meer vanuit de waan van de dag en de op dat moment heersende managementfilosofieën gehandeld dan vanuit hele gedegen (en coherente) visies en ervaringen uit het verleden.
Er wordt erg weinig aandacht besteed aan de specifieke inrichting van de verschillende modellen. De minister kan wel roepen dat er ondanks decentralisaties wel samengewerkt moet worden, maar hoe dan? Zijn dat fusies? Netwerken? Ad-hoc samenwerkingen? Hoe bestuur je die samenwerkingen dan? Datzelfde geldt voor collectiviseringen. Zoals hier al opgemerkt zal het erg lastig zijn om de neuzen in alle 390 gemeenten dezelfde kant op te krijgen. Een van de beoogde oplossingen daarvoor (genoemd in het stuk) is een regie en initiatiefsrol voor de VNG/KING. Dat klinkt dan toch ergens wel weer als een centraal geleid model, al mag ik daar vast het label centralisatie niet opplakken.

Kortom, er valt nog veel na te denken over hoe de balans, machtsverhouding en rolverdeling tussen de verschillende overheden eruit zou moeten zien en, in welke configuratie dan ook, hoe we samenwerking met z’n allen gaan vormgeven. Wat dat betreft pleit ik, net als de Digicommissaris voor het beter beheersen en verzamelen van kennis binnen de overheid zodat we meer kunnen leren van de fouten uit het verleden. Daarnaast zou het goed zijn om in bredere zin de discussie aan te gaan (hallo TK2017) over hoe we de overheid precies inrichten en wanneer we welk organisatiemodel kiezen.

Vragen en opmerkingen? willem[at]pieterson[dot]com (Ik kom ook graag persoonlijk langs).