Wat na Digitaal 2017?

Digitaal 2017 is nog steeds het ‘officiële’ kernprogramma van het ministerie van BZK op het gebied van de (elektronische) overheidsdienstverlening. Hoewel velen al geageerd hebben tegen de aanbodgerichte uitgangspunten blijft ‘digitaal’ nog steeds het uitgangspunt.

Daarnaast is de kern van dat ‘digitale’ nog steeds dienstverlening. In de begroting voor 2017, zoals aangekondigd op Prinsjesdag van dit jaar, staat bijvoorbeeld slechts dat de ‘digitale dienstverlening van de overheid beter moet’.

Vijf (e-)overheidsthema’s voor 2017 – deel 2: De Overheid is niet eOverheid is niet eDienstverlening is niet eDienstverlener
In een serie van vijf stukken blik ik vooruit op 2017. Wat zijn thema’s die (volgens mij) de discussie gaan bepalen op het gebied van overheid en ICT? Waar zou elke overheidsorganisatie over moeten gaan nadenken? In deze bijdrage het tweede deel van de serie: de herijking van het concept eOverheid. Deel één vind je hier.

Aan de ene kant is dit een loffelijk streven, aan de andere kant worden hier in mijn optiek niet één, maar drie fouten gemaakt:

1. Het vernauwen van de relatie overheid-burger tot die van ‘dienstverlener’ en ‘klant’ (oftewel: van ‘Overheid’ tot ‘Dienstverlening’).
2. Het vernauwen van een tweezijdige ‘relatie’ tot een eenzijdige aanbodsoriëntatie
(oftewel: van ‘Dienstverlening’ tot ‘Dienstverlener’).
3. Het vernauwen van alle beschikbare communicatiekanalen tot alleen de ‘digitale’ (oftewel: van ‘Overheid’ tot ‘eOverheid’).

Over de focus op het ‘digitale’ heb ik het in het vorige stuk al deels gehad, dus dat schuif ik nu op een zijspoor. Ik ga het nu in meer detail hebben over de rollen van burgers en overheden en waarom de vernauwing van die rollen jammer is en meer aandacht verdient in 2017.

Wat is er aan de hand?

Burgers en overheden hebben een complexe, meervoudige relatie. Verschillende bestuurskundigen¹ hebben geprobeerd deze relatie te classificeren en daar kun je het volgende plaatje uit destilleren:

In de dienstverlenende relatie biedt de overheid een aantal producten of diensten aan en is de burger een klant die deze diensten afneemt. In de relatie over verkiezingen kiest de burger bestuurders voor het land. In de handhavende relatie handhaaft de overheid bepaalde wetten en is de burger als onderdaan het subject van deze wetten. In de laatste relatie geven burgers en overheid samen vorm aan het (ambigue) concept ‘samenleving’. Hierin passen zaken als ‘goed burgerschap’ en een verantwoordelijke staat die rekenschap aflegt en transparant is. Binnen deze rol vinden we zaken als participatie en inspraak waarin de overheid en burger samen proberen uit te zoeken hoe de samenleving (en de rol van de overheid daarin) eruit zou moeten zien.

Deze relaties beïnvloeden elkaar en zijn wederzijds afhankelijk. Een klant met slechte dienstverleningservaringen kan minder geneigd zijn zich aan de wet te houden of een lagere intentie hebben om constructief te participeren in besluitvorming. Een kiezer die zich niet gehoord voelt als staatsburger zal wellicht eerder geneigd zijn een proteststem uit te brengen bij de volgende verkiezingen, enzovoort. Omdat de relaties elkaar beïnvloeden is het verstandig voor de overheid om bij het maken van keuzes over de ene relatie, de vraag te stellen wat de effecten zijn voor de andere relatie. Met andere woorden, de aandacht voor de relaties moet in balans zijn en dat geldt (natuurlijk) ook voor de wijze waarop deze relatie wordt vormgegeven (elektronisch, of niet elektronisch en via welk beschikbaar kanaal dan ook). Met andere woorden, als we de beschikbare communicatiekanalen indelen in twee groepen (elektronisch en traditioneel), ziet het ideale plaatje er zo uit:

En waar gaat het mis?

In de jaren negentig (van de vorige eeuw) kwam in de Verenigde Staten het ‘New Public Management’ (NPM) op, een stroming die zich sterk richt op de relatie tussen overheden en burgers. De overheid moest efficiënter gaan opereren en meer rekenschap afleggen over haar beleid en de manier waarop het geld van de burger uitgegeven wordt. Burgers moesten hierin vooral gezien worden als klant van de overheid in plaats van onderdanen. Medio tot eind jaren negentig volgen de meeste westerse landen een strategie gebaseerd op het NPM en dat geldt ook voor Nederland, waar in nagenoeg alle beleidsplannen ten aanzien van ICT en de overheid sinds begin jaren negentig de focus ligt op dienstverlening.

Dat is eigenlijk niet veranderd. Ik kan geen (grootschalig) initiatief noemen dat zich richt op het verbeteren van de meer fundamentele relatie tussen overheid en burger, al dan niet met ICT. Terwijl discussies over eParticipatie en elektronisch stemmen af en toe opwaaien en er ook door het ministerie wordt gesproken over zaken als ‘transparantie’ (zoals in de rijksbegroting 2017) gaan alle (grote) initiatieven in de praktijk toch vooral over (elektronische) dienstverlening. Zo is MijnOverheid een portaal voor (alleen) dienstverlening, gaat het bij toptakenwebsites alleen om het zo snel mogelijk afhandelen van diensten (oftewel ‘toptaken’), gaat het bij de invoering van de nieuwe Omgevingswet vooral over de dienstverleningskant en richt het eerder genoemde Digitaal 2017 zich volledig op het aanbieden van elektronische dienstverlening.

Het erge is daarbij dan ook nog dat hier volledig gedacht wordt vanuit de overheid (het aanbod) en daarmee de relatie dus compleet eenzijdig is (en dat is de tweede fout). Hoewel in de aanloop naar Digitaal 2017 het één en ander aan onderzoek is opgezet en uitgevoerd, is er geen grootschalig onderzoek geweest dat aan de burger gevraagd heeft of deze wel op 100 procent digitale diensten zit te wachten. Sterker nog, het gros van het onderzoek dat op dit terrein wordt uitgevoerd zijn reactieve klanttevredenheidsonderzoeken en voortgangsmonitors. Met andere woorden, er is niet zozeer sprake van dienstverlening, maar van focus op de dienstverlener. Derhalve, in plaats van een goede balans in aandacht voor de verschillende rollen, relaties en middelen, ziet de daadwerkelijke verdeling van aandacht binnen de overheid er zo uit:

De focus op het aanbod en dienstverlening is, geheel in lijn met het NPM, het gevolg van een focus op efficiëntie. Alweer in 1994², beschrijven Scheepers en Kommers het McDonald’s effect dat kan optreden wanneer kostenefficiëntie wordt verkozen boven een goede balans tussen de belangen en relaties van burgers en overheden: Gladde en efficiënte bevrediging van kortetermijnbehoeften kan leiden tot een verwaarlozing van de complexe, fundamentele en langetermijnbehoeften.

In mijn vorige post stelde ik al de vraag in hoeverre zaken als ‘anti-establishment’ verkiezingsuitslagen zoals rond het Oekraïne-referendum, de Brexit en Trump (deels) het gevolg zijn van de erosie in de relatie tussen overheid en burger door de toegenomen digitalisering. Er zijn echter meer signalen die wijzen op de verwaarlozing van de meer fundamentele relatie. In 2010 stelt de Nationale Ombudsman in zijn jaarverslag: “De overheid heeft geldstromen en regels als focus, terwijl de burger gewoon fatsoenlijk behandeld wil worden”. In 2014 rept Jacques Wallage al van “een grote afstand tussen de overheid en de vitale samenleving”. De Rekenkamer stelt dit jaar dat de moderne overheid de burgers meer inzicht behoort te bieden en dan heb ik het nog niet gehad over het hartstochtelijke pleidooi van Jan Terlouw tijdens De Wereld Draait Door van vorige week.

En nu dan?

Het wordt tijd om ons wat meer druk te maken over die langere termijn. Wellicht krijgen we na de verkiezingen een kabinet dat hier wel oog voor heeft. Een kabinet dat Digitaal 2017 de deur uit schopt en samen met andere overheden, burgers, bedrijven, onderzoekers en andere betrokkenen aan het werk gaat om de relatie tussen overheid en burger te verbeteren. Met andere woorden, we moeten terug van eDienstverlener naar ‘Overheid’ met daarin aandacht voor alle rollen, relaties en middelen om die rollen en relaties vorm te geven.

Vragen en opmerkingen? willem[at]pieterson[dot]com (Ik kom ook graag persoonlijk langs).

¹ Zie Bekkers, 1998; Ringeling, 2001; van Duivenboden, 2002

² Scheepers, A., & Kommers, C. (1994). De overheid als dienstverlenende instelling. In A. Zuurmond, P. H. A. Frissen, J. Huigen, I. T. M. Snellen & P. W. Tops (Eds.), Informatisering in het openbaar bestuur. Den Haag: Vuga. (pagina 327)