Spannend, eervol en een uitdaging

Een opmerkelijke brief was het, die Ronald Plasterk eind mei naar de Kamer zond. In minder dan twee kantjes kondigde hij een Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) en een Nationaal Commissaris Digitale Overheid (NCDO) aan, alsmede (in een voetnoot) een ministeriële en een ambtelijke commissie Digitale Overheid. Behalve voor de fysieke infrastructuur is de overheid verantwoordelijk voor ‘een beschikbare en veilige digitale infrastructuur’, schreef Plasterk. Daarin ‘moeten basisregistraties, digitaal berichtenverkeer, identificatie en authenticatie een plaats krijgen’, wat een ‘samenhangende en meerjarige aanpak’ vergt.

De brief is opmerkelijk door zijn beknoptheid en volstrekte negatie van de historie. Geen woord over NUP, dat eind 2008 al een ‘Gezamenlijke Basisinfrastructuur e-Overheid’ definieerde, of i-NUP, het sedert 2011 lopende overheidsbrede programma voor de implementatie van ‘bouwstenen’ van die basisinfrastructuur. Wat is daar eigenlijk van terechtgekomen?

Begin november 2013 schreef Plasterk de Tweede Kamer: “Gemiddeld 66% van de gemeenten is aangesloten op de afgeronde onderdelen en gemiddeld 65% van de grote uitvoeringsorganisaties heeft de afgeronde onderdelen geïmplementeerd.” Nauwkeurige raadpleging van de ‘NUP Monitor’ van KING leert echter dat dit percentage hevig zakt wanneer niet alleen afgeronde onderdelen worden bekeken, maar alle bouwstenen uit het uitvoeringsprogramma (zie kader ‘39 procent’). Volgens een KING-woordvoerder gaat na de brief van november de eerstvolgende rapportage ‘óf eind dit jaar óf begin volgend jaar’ naar de Kamer. Intussen informeert Plasterk de volksvertegenwoordiging door deze, zoals in januari, de ‘i-NUPdate’ te bezorgen. In de begeleidende brief liet hij weten: “Doel van deze digitale krant […] is het inspireren en motiveren van alle organisaties die samenwerken aan het i-NUP. Met het programma i-NUP werkt de overheid aan één digitale overheid: betere service, meer gemak.”

Om te ervaren hoe het echt met i-NUP gaat moest de Kamer wachten tot eind mei, toen deze niet alleen over GDI en NCDO werd ingelicht, maar tevens het advies ‘Geen goede overheidsdienstverlening zonder een uitstekende Generieke Digitale Infrastructuur’ ontving. Dit advies komt van Rob Kuipers, verbonden aan ABDTOPConsult (onderdeel van de Algemene Bestuursdienst). Hij moest voorstellen doen ‘rond de governance en financieringsarrangementen van de Generieke Digitale Infrastructuur’. Die GDI is veelomvattend, want ‘meer dan overheidsbreed, ook maatschappijbreed in bepaalde aspecten, dus uitdrukkelijk met inbegrip van private partijen’.

Regie-eenheid

In zijn advies doet Kuipers een groot aantal aanbevelingen, zoals de vorming van een regie-eenheid (15 à 20 fte) met een gezaghebbende aanvoerder, die als enige jaarlijks een integraal voorstel aan ministers en andere betrokken bestuurders mag en moet doen voor inhoudelijke maatregelen en bijbehorende bekostiging. Gebruik van een budgettaire constructie, waardoor uitgaven van verschillende ministeries in de rijksbegroting worden gebundeld (‘homogene groep’), maakt ‘echt integrale inhoudelijke en budgettaire afwegingen’ mogelijk. Ook bepleit hij het wettelijk regelen van bevoegdheden van ministers ‘rond het decreteren van bijvoorbeeld verplicht gebruik van voorzieningen en/of standaarden door publieke en deels ook door private partijen’.

De aanbevelingen zijn een antwoord op de bestaande praktijk, waarover Kuipers weinig florissante bevindingen noteert: “Te weinig (en volgens velen de facto zelfs geen) (overall) regie/sturing op samenhangen”, “Als pendant: iedereen gaat overal op sturen en daardoor vaak dubbele of zelfs veelvoudige sturing, met inconsistenties tot gevolg; hierbij het beeld van ‘pupillenvoetbal’”, “Sturing verzandt in vrijblijvendheid rond het realiseren van gemaakte (of niet gemaakte) afspraken”, “Algemene diagnose breed gedeeld; velen schetsen de situatie als ernstig of zelfs zeer ernstig”, “als we niet snel fors bijsturen, gaan we snel in grote problemen komen” en “ook bij de grote decentralisaties gaan we in de problemen komen, met name in termen van het informatiemanagement”.

Hieruit rijst een ander beeld op dan uit de ‘Tussenbalans i-NUP medio 2013’ die Plasterk in november met zijn Kamerbrief had meegezonden: “Deze voortgang rechtvaardigt het vertrouwen dat het programma i-NUP ook in 2014 resultaten zal boeken en eind 2014 voor het merendeel afgerond zal zijn.”

Kuipers’ tekst bevat voor wie het document ‘Wederzijdse gijzeling in machteloosheid, of de As van het Goede?’ kent, veel déjà vu’s. Dat was in december 2009 de rapportage over een Gateway review, die aansturing van en regie over het NUP de code rood gaf. Het stuk van Kuipers is van medio januari 2014. Vier jaar na de code rood signaleren velen nog altijd de facto geen regie. Nog eens vier maanden later wordt een nationaal commissaris aangekondigd.

De NUP-review leidde begin 2010 tot een gewijzigde aansturing. Een ‘Bestuurlijke Regiegroep’ onder leiding van de verantwoordelijk bewindspersoon, nu dus Plasterk, kreeg een ‘dagelijks bestuur’. Ook kwamen er twee ‘programmaraden’: Stelsel van Basisregistraties en eOverheid voor Burgers. E-overheid.nl meldt over die laatste: “In de vergadering 14 juni jl. waren de streefcijfers in het stuurschema bij het jaarplan en de Implementatie Webrichtlijnen de belangrijkste onderwerpen.” Dat is het recentste bericht in de rubriek ‘Uit de programmaraad’, dat evenwel over juni 2012 blijkt te gaan. Als voorzitter wordt Yvonne Halman genoemd. Deze oud-gemeentesecretaris van Raalte en inmiddels adjunct-vestigingsdirecteur van ROC Friese Poort laat desgevraagd vanuit Drachten weten dat haar programmaraad ‘per 1 januari 2014 door de minister in de slaapstand gezet’ is en wel na een ‘budgettaire afweging’. De kans dat de minister de raad nog eens wekt, acht Halman gering. “Het programma loopt 1 januari 2015 af.”

Sleutelrol

De Kamerbrief van 28 mei luidt dus een vervolg op NUP en i-NUP in. Met een sleutelrol voor de nationaal commissaris. Blijkens de brief moet hij beleidsontwikkeling en vernieuwing aanjagen, totstandkoming van de digitale overheid bevorderen, beheer van ‘essentiële voorzieningen’ borgen, gebruik daarvan stimuleren en sturen op het realiseren en effectief gebruik van de GDI. Hij ‘stelt de GDI samen uit bestaande en in ontwikkeling zijnde voorzieningen, standaarden, basisregistraties en producten die essentieel zijn voor zowel het functioneren van de overheid als voor haar (digitale) dienstverlening aan burgers en bedrijven’. En: ‘De commissaris organiseert en regisseert de interbestuurlijke besluitvorming en versterkt de governance ten aanzien [van] de GDI en de financiering hiervan’.

Stef Blok, minister voor Wonen en Rijksdienst en begin juni door de Kamercommissie die de overheids-ICT onderzoekt, gehoord als verantwoordelijke voor ‘s Rijks bedrijfsvoerings-ICT, noemde daar ook die twee sporen: zorgen dat infrastructuren van Rijk, medeoverheden en zbo’s onderling aansluiten en de voortgang niet stokt doordat baten niet altijd bij degene terechtkomen die betaalt. “Hij gaat in kaart brengen allereerst hoe we systemen beter aan elkaar kunnen koppelen en vervolgens hoe we de financiering daarvan dan in die nieuwe situatie goed gaan regelen”, zei Blok. Dat gaat de NCDO ‘uitwerken’, waarna hij met ‘een voorstel’ komt.

Bas Eenhoorn (68), oud-voorzitter van de VVD en tussen 1996 en 2005 vicepresident van Cap Gemini Ernst & Young Consultants, zich inmiddels op LinkedIn ‘Independent Public Policy Professional’ noemend en bekend geworden als waarnemend burgemeester van Alphen aan den Rijn, heeft er zin in. Sinds januari is hij waarnemend burgemeester van Vlaardingen. ‘Vervelend’ dat hij na zeven maanden al weer opstapt, laat hij in het Vlaardingse Gemeentenieuws weten, ‘maar een vraag van het kabinet voor een zo spannende en eervolle opdracht kun je echter niet weigeren’.

Het kabinet verwacht veel van de commissaris. De Kamerbrief van eind mei schrijft niet expliciet over bevoegdheden en instrumenten, waarmee Eenhoorn voor elkaar moet zien te krijgen wat velen al zo lang urgent noemen, al staat er wel in dat het kabinet Kuipers’ advies overneemt. Naast spannend en eervol mag Eenhoorns opdracht ook een uitdaging heten. Dat volgt alleen al uit nog twee citaten uit dat advies: “Regie zal een soort zachte regie moeten zijn: je gaat er alleen over als de anderen jou dat ook gunnen, dus als je draagvlak hebt” en “Leidend moet zijn: wat is goed voor de BV Nederland? Zelfs als dat nadelen voor de eigen organisatie met zich brengt”.

39 procent

Op de website Waarstaatjegemeente.nl publiceert KING in een ‘NUP Monitor’ van alle gemeenten welke van twaalf NUP-bouwstenen zij hebben geïmplementeerd. In totaal richt de monitor zich op twintig bouwstenen, maar acht zijn niet in het totaaloverzicht opgenomen, bijna allemaal aangeduid als ‘Bouwstenen (nog) niet implementeerbaar’. Dat zijn de basisregistraties Topografie (BRT), Grootschalige Topografie (BGT), Handelsregister (HR), Lonen, Arbeids- en Uitkeringsverhoudingen (BLAU) en Ondergrond (BRO), en verder nog de Berichtenbox (MijnOverheid), Digimelding en Digilevering.

Het meest recente overzicht is van december 2013 en toont de stand van zaken bij de 403 gemeenten van na de herindeling van begin 2014. Het herbergt dus gegevens over (403×12=) 4836 implementeerbare NUP-bouwstenen. Daarvan blijken er 3177 geïmplementeerd. Dat is 66 procent. Dit percentage noemde minister Plasterk in november 2013 ook in zijn laatste voortgangsrapportage. Twee derde geïmplementeerd: kon beter, maar misschien niet onaardig.

Uitgaande echter van de totale NUP-opgave om twintig bouwstenen te implementeren, ofwel in totaal (403×20=) 8060 stuks, gaat het om maar 39 procent. Iets meer dan een derde: klinkt toch heel anders.

Overigens is met twintig bouwsteenimplementaties NUP nóg niet geheel uitgevoerd. Zoals KING op de site van zijn ondersteuningsprogramma ‘Operatie NUP’ zegt: “Voor overheidsorganisaties betekent het NUP concreet de implementatie voor 1 januari 2015 van 24 bouwstenen en het nakomen van 19 resultaatverplichtingen.”

KING publiceerde eerder implementatieoverzichten, zoals eentje per juli 2013. Vergelijking verraadt geen gezwinde voortgang. Toen waren 3115 bouwstenen geïmplementeerd. Vijf maanden later, met de 3177 in december, bedroeg de vooruitgang bij alle gemeenten dus zegge en schrijve 62 nieuw geïmplementeerde NUP-bouwstenen.

KING stelt het in het laatste overzicht wel wat mooier voor. Het houdt het op een toename van 464 bouwsteenimplementaties, dus 402 meer. Desgevraagd stelt KING dat het beleid voor toepassing van Webrichtlijnen is gewijzigd en ‘nog onvoldoende informatie over grootschalige implementatie beschikbaar’ is. De monitor vermeldt inderdaad bij 402 gemeenten over Webrichtlijnen ‘geen informatie beschikbaar’ (bij de 403e staat helemaal niets). Maar KING heeft 402 maal de Webrichtlijnen-bouwsteen toch meegeteld als geïmplementeerd.

Uit de onderstaande tabel blijkt, ervan uitgaande dat over Webrichtlijnen geen informatie bekend is, dat de meeste gemeenten acht NUP-bouwstenen hebben geïmplementeerd. Slechts twee hebben, buiten eventueel Webrichtlijnen, alle elf bouwstenen beschikbaar. Dat zijn Amsterdam en Leiden.

(Bron tabellen: KING, NUP Monitor)