De ervaring leert helaas dat verandertrajecten bij de overheid niet de voor de hand liggende stappen doorlopen. En dat terwijl er toch genoeg oude wijsheden en gezegdes zijn die opdrachtgevers, projectmanagers en andere betrokkenen vooruit kunnen helpen.
De Nederlandse taal kent vele duizenden spreekwoorden en gezegdes. Een aantal van deze uit de praktijk voortkomende wijsheden en waarheden zijn zeker ook van toepassing op het managen van veranderingen bij de overheid. ‘Bezint eer ge begint’ en ‘Een goed begin is het halve werk’ zijn aardige voorbeelden. De vraag is echter in hoeverre deze lessen uit het verleden daadwerkelijk bij programma- en projectmanagement worden benut.
Over de vele verandertrajecten zijn, naast persoonlijke ervaringen, vele onderzoeken en evaluaties beschikbaar. De afgelopen jaren zijn binnen de (rijks)overheid circa driehonderd Gateway Reviews uitgevoerd op grote verandertrajecten. Op basis hiervan is een beeld verkregen over de wijze waarop binnen de overheid met verandertrajecten wordt omgegaan. De ervaring leert dat er een professionaliseringsslag is gemaakt, zeker waar het gaat om het hanteren van methodes en hulpmiddelen zoals Prince en MSP. Maar op de wijze van sturing en beheersing van programma’s en projecten en de wijze waarop er binnen veranderprojecten wordt gecommuniceerd, kunnen verdere stappen worden gezet.
Stappen in een veranderproces
Het merendeel van de veranderprocessen binnen de (Rijks)overheid krijgen vorm via een programmatische/projectmatige aanpak. Dit betekent dat veranderingen stapsgewijs worden aangepakt. Traditioneel zijn hierbij de volgende fasen te onderscheiden: bewustwording, analyse, planopstelling, planning, ontwikkeling, implementatie en tot slot de fase van ingebruikneming of exploitatie. De ervaring leert dat het doorlopen van deze stappen niet vanzelfsprekend is. De Gateway Reviews leren ons het een en ander over deze stappen.
Fase 1 – Bewustwording: Bezint eer ge begint
Aanleiding voor een planmatig veranderproces is dat één of meerdere personen zich bewust zijn dat er iets moet gebeuren. Het is vaak een gevoel van ‘ongemak’ dat kan worden veroorzaakt doordat dingen niet goed gaan of doordat zich (plotseling) potentiële kansen voordoen. In de praktijk blijkt dat het niet altijd de domeinverantwoordelijke (verder aangeduid als de eigenaar) is die het veranderingsproces aankaart. Het is wel noodzakelijk dat hij hierop attent wordt gemaakt en bewust wordt dat er iets moet gebeuren. Deze ontvankelijkheid (b)lijkt in een politiek-bestuurlijke omgeving niet altijd vanzelfsprekend. Als de politieke leiding opdracht geeft tot een verandering wordt nogal eens iemand aangewezen om een voorbereidingsproces te starten, zonder dat eenduidig is wie de eigenaar is/wordt. Vaak is niet helder bij wie het eigenaarschap van het veranderproces ligt. Daarnaast blijken doel en reikwijdte van het vraagstuk en verandertraject niet altijd voldoende te worden geëxpliciteerd. Het spreekwoord ‘bezint eer ge begint’ is zeker van toepassing bij de start van een verandertraject.
Fase 2 – Analysefase: Een goed begin is het halve werk
De tweede stap van een planmatig veranderingsproces is de zogenaamde analysefase. Hierbij wordt op rationele en analytische wijze het probleem of de kans verkend zodat een voldoende scherp beeld van de situatie ontstaat. In de praktijk is dit niet vanzelfsprekend. Zo wordt regelmatig een probleem gesignaleerd en vrij snel overgegaan tot het ‘bedenken van een oplossing’. Dit gebeurt nogal eens zonder dat een duidelijke probleemanalyse heeft plaatsgevonden, men zich ervan heeft vergewist welk probleem er opgelost moet worden en/of de gekozen aanpak hieraan bijdraagt. Dit gebeurt veelal onder een gevoelde tijdsdruk. Deze actiegerichtheid lijkt heel positief, maar heeft het risico in zich dat het verkeerde wordt gedaan of slechts een symptoom wordt bestreden. Daarnaast draagt dit het risico in zich dat in de loop van het veranderproces blijkt dat aan de verkeerde of suboptimale oplossing wordt gewerkt en men opnieuw moet beginnen. Hierdoor gaat de ogenschijnlijke tijdwinst verloren en blijkt de totale doorlooptijd van het verandertraject zelfs langer te worden.
Fase 3 – Planfase: Denkt aleer gij doende zijt en doende denkt dan nog
Het opstellen van een plan vormt de derde fase van een veranderingstraject. In dit plan wordt op hoofdlijnen beschreven op welke wijze het geconstateerde probleem of kans wordt opgepakt, welke uitgangspunten en randvoorwaarden hierbij van toepassing zijn alsook de voorziene fasering en verwachte doorlooptijd van de uit te voeren activiteiten. Van belang daarbij is expliciet aandacht te besteden aan het realistische gehalte van de beoogde doelen, de mate van uitvoerbaarheid, het tijdpad en de beschikbare middelen.
Dit blijkt makkelijker te zijn gezegd dan gedaan. Allereerst blijkt in de praktijk dat het bepalen van deze cruciale kaders nogal eens wordt overgelaten aan de programmamanager of beleidsmedewerker zonder dat de eigenaar hier zijn fiat aan geeft. Dit leidt regelmatig tot gebrek aan commitment van de eigenaar (en stakeholders). Het is evident dat dit, in geval van ontoereikende kaders, tot knelpunten tijdens de vervolgfases leidt. Daarnaast blijkt het in een politiek-bestuurlijke context niet altijd even makkelijk om tot een realistische inschatting van tijdpaden en benodigde middelen te komen. Mede doordat vanuit de politieke arena (of zo gevoeld door de ambtelijk opdrachtgever) een korte doorlooptijd wordt verwacht en/of minder middelen beschikbaar zijn dan feitelijk nodig is. In feite wordt hierdoor al in de voorbereidingsfase het potentieel falen geïnitieerd.
Fase 4 – Planning: Zachte heelmeesters maken stinkende wonden
Het plan fungeert als startpunt en leidraad voor de verdere uitwerking en detaillering in een planning. De uitgewerkte planning is het resultaat van de vierde stap in een veranderingstraject. In principe geeft de planning een concreet overzicht van de tijdsplanning (met start- en einddatum), de financiële raming en begroting, alsook de concretisering van de benodigde personele en materiële middelen. Bij een veranderingstraject dat een aantal sequentiële fasen kent en een langere doorlooptijd heeft, vindt detaillering fasegewijs plaats, mede gebaseerd op de situatie en bereikte resultaten van de voorafgaande fasen. In de praktijk blijkt het opstellen van een passende planning geen sinecure. Zo blijkt het niet altijd mogelijk te zijn om een goede tijdsplanning te maken voor een activiteit die nooit eerder is uitgevoerd. Verder blijkt in de praktijk dat het beschikbaar krijgen van de benodigde personele resources op het gewenste moment altijd een uitdaging blijft, zeker in een dynamische politiek/bestuurlijke omgeving.
Het is niet altijd mogelijk een goede tijdsplanning te maken voor een activiteit die nooit eerder is uitgevoerd
Fase 5 – Ontwikkelfase: Als het getij keert, verzet men de bakens
Deze stappen monden uit in de feitelijke uitvoering van het veranderproces, de ontwikkelfase. Dit is de fase waarin men daadwerkelijk aan het projectresultaat werkt. Ervaring leert dat naarmate de eerdere voorbereidingsfasen (1 t/m 4) beter zijn doorlopen, de ontwikkelfase ook vaak beter uitvoerbaar is. Wanneer in het voortraject aspecten onbesproken zijn gebleven en/of belangrijke randvoorwaarden onvoldoende zijn zeker gesteld, leidt dit meestal tot vertraging, discussies en wrijvingswarmte. Dit neemt niet weg dat gedurende het ontwikkelproces zich regelmatig onvoorziene inhoudelijke of procedurele vraagstukken voordoen. Dat is inherent aan een proces waarbij er iets ontwikkeld wordt wat nog nooit eerder is gedaan. De praktijk leert dat hierover nogal eens op een (te) laat tijdstip signalen worden afgegeven onder het motto: ‘dat moet ik als professional toch zelf kunnen oplossen’. Anderzijds willen/kunnen eigenaars/opdrachtgevers ook niet altijd ontvankelijk zijn voor de boodschap dat het beoogde doel niet binnen tijd en/of budget is te realiseren, met alle gevolgen van dien.
Fase 6 – Implementatiefase: De cost gaet voor de baet uyt
Als het programmaresultaat klaar is, zal de overdracht van het resultaat door de projectorganisatie aan de staande organisatie plaatsvinden. In deze implementatiefase vindt niet alleen de fysieke overdracht plaats, maar wordt ook het eigenaarschap overgedragen aan de uitvoerende organisatie. Ervaring leert dat deze overdracht niet altijd vanzelfsprekend verloopt. Verwacht mag worden dat de toekomstige gebruikers van het resultaat al tijdens de eerdere fasen van het veranderproces hierover zijn geïnformeerd, dan wel erbij zijn betrokken. In de praktijk blijkt het creëren van draagvlak en betrokkenheid niet altijd optimaal te verlopen. Met als gevolg dat nog tijdens de implementatiefase moet worden bijgestuurd of extra maatregelen moeten worden getroffen om de implementatie mogelijk te maken. Dit heeft vaak een vertragend effect op de implementatie.
Een ander aspect betreft de formele afronding van het programma. Regelmatig volgt na afronding geen formele décharge van het programmateam en wordt impliciet of niet het programmadossier overgedragen aan de lijnorganisatie. Naarmate dit meer onbewust en impliciet gebeurt, heeft dit consequenties voor het verdere gebruik. Allereerst omdat het ontbreken van een helder dossier het onderhoud en eventuele latere aanpassingen bemoeilijkt. Daarnaast wordt het hierdoor lastiger om te achterhalen of tijdens het gebruik de beoogde baten worden gerealiseerd.
Fase 7 – Toepassingsfase: Goed begonnen is half gewonnen
Nadat de overdracht volledig heeft plaatsgevonden, is er sprake van de zogenaamde gebruiks- of exploitatiefase. Dit is de periode dat de reguliere organisatie het resultaat gebruikt en het noodzakelijke onderhoud en eventuele (kleine) aanpassingen uitvoert. Ervaring laat zien dat naarmate de eerste fasen beter zijn doorlopen, ook het gebruik en de kans op het behalen van de beoogde effecten worden vergroot.
Besturen en beheersen
Om een veranderproces goed te laten verlopen, is het van belang het goed te besturen en beheersen.
In dit kader verstaan we onder besturen het expliciet aangeven wat per fase moet worden gerealiseerd, welke uitgangspunten en kaders hierbij worden gehanteerd, alsook het gericht ervoor zorgen dat de beoogde doelen (per fase) worden bereikt. Een belangrijke randvoorwaarde voor gerichte sturing en beheersing is dat duidelijk is wie de eigenaar van de verandering is. Binnen de politieke en bestuurlijke omgeving blijkt hier regelmatig het eerste dilemma te ontstaan. De vraag wie de eigenaar is, evenals de erkenning van de eigenaarrol door de omgeving van betrokkene, is veelal geen sinecure. Is het de politiek verantwoordelijke die de eigenaarrol vervult of ligt deze verantwoordelijkheid in de ambtelijke lijn (of is er sprake van beide: een politieke en ambtelijke eigenaar). De ervaring leert dat naarmate deze rolverdeling meer expliciet en bewust wordt gemaakt, de sturing aan helderheid wint en de kans op het bereiken van het beoogde resultaat wordt vergroot.
Onder beheersen vallen alle activiteiten die erop zijn gericht de beoogde doelen en activiteiten op gecontroleerde wijze (doelmatig en doeltreffend) te realiseren. Hierbij gaat het om zowel de beheersing van het hele veranderingsproces als de beheersing per fase. Dit betekent dat de beheersactiviteiten erop gericht zijn ervoor te zorgen dat de uitkomst van een voorafgaande fase aansluit op de (minimale) eisen voor succes in de volgende fase. De beheersing van een verandertraject is daarmee de verantwoordelijkheid van alle betrokkenen, maar vergt ook van de programmamanager (naast de eigenaar) belangrijke inspanningen.
De vraag wie de eigenaar is, is veelal geen sinecure
Uit de Gateway Reviews blijkt dat het regelmatig voorkomt dat de eigenaar te weinig tijd vrij kan/wil maken om op passende wijze zijn beheersmatige rol te nemen. Niet zelden wordt ook deze taak (ten onrechte) doorgemandateerd naar de programmamanager, met inbegrip van het managen van de stakeholders. Hierdoor ontstaat de kans dat binnen het programma beslissingen worden genomen die direct of indirect van invloed zijn op de kaders en uitgangspunten van het programma. In het meest positieve geval was bijsturen nog op tijd mogelijk en bleef de schade beperkt. Er zijn ook gevallen bekend met grotere of desastreuzere gevolgen.
Een tweede belangrijk aspect dat de kwaliteit van de beheersing beïnvloedt, is het waarborgen van een optimale dialoog tussen eigenaar/opdrachtgever en de stakeholders enerzijds en tussen de eigenaar/opdrachtgever en programma-manager anderzijds. In een politiek-bestuurlijke en hiërarchische organisatie die de overheid veelal nog is, is het niet vanzelfsprekend de dialoog (dus tweerichtingscommunicatie) te laten prevaleren. Op de plekken waar dat wel gebeurt met inachtneming van ieders rol en verantwoordelijkheden, blijken in de praktijk programma’s en projecten beter te verlopen en succesvoller te zijn.
Traditioneel gebruikt men binnen de overheid veelal procedurele en procesmatige beheersmaatregelen, ook wel hard controls genoemd. Maar veranderen is en blijft mensenwerk en doet een groot beroep op sociale, communicatieve en relationele vaardigheden. Die leveren vaak kleine correcties, bijsturingen en dergelijke op. Deze meer op attitude en gedrag gerichte beheersmaatregelen, ook wel aangeduid als soft controls, blijken in de praktijk minder vaak of expliciet te worden gebruikt.
Communicatie tijdens een veranderproces
Veranderen is en blijft mensenwerk. Een belangrijk onderdeel hierbij vormt de communicatie. Naast de reguliere communicatie is het bij veranderingen cruciaal dat met de collega’s en de (directe) omgeving goed wordt gecommuniceerd en ingespeeld op vragen en opmerkingen uit de omgeving. Uit de Gateway Reviews komt een beeld naar voren dat binnen programma’s/projecten nogal eens sprake is van gefragmenteerde communicatie. Betrokkenen richten hun aandacht vooral op hun ‘eigen ding’ in plaats van het gezamenlijke doel. Men maakt problemen niet bespreekbaar of schuift ze vooruit. Daarnaast blijkt de programmabrede communicatie regelmatig niet of onvoldoende te zijn afgestemd op de fase waarin het programma zich bevindt of de informatiebehoefte van betrokkenen.
De communicatie en het onderhouden van het relatienetwerk blijkt door de drukte van alledag een ondergeschoven kindje te worden. In veel gevallen wordt de omgeving geïnformeerd door middel van nieuwsbrieven en worden stuurgroep leden en andere belanghebbenden vlak voor een besluit (en soms pas achteraf) van documentatie voorzien. Communicatie vervult op deze wijze geen expliciet en wezenlijk onderdeel van het verandertraject. Dit is voor betrokkenen niet alleen onprettig maar ook niet motiverend. worden
Bij succesvolle veranderingsprocessen is het verstrekken en inwinnen van informatie (feiten, belevingen et cetera) niet uitsluitend belegd bij de communicatiemedewerker, maar vervullen zeker de eigenaar en de programmamanager hierbij een zichtbare, cruciale en sturende rol. De communicatiemedewerker is hierbij een belangrijke en professionele gesprekspartner die ook meedenkt op welke wijze de communicatie de beste invulling kan krijgen (instrumentarium, soorten boodschappen, frequentie van communiceren et cetera). Teamwork, creativiteit en alertheid blijken hiervoor randvoorwaardelijk te zijn.
Aanbevelingen
Een planmatig veranderproces kent een aantal vaste stappen die bestuurd en beheerst moeten worden en waarbij de communicatie is afgestemd op de fase waarin het veranderproces zich bevindt. Op basis van de opgedane ervaringen uit evaluaties, Gateway Reviews en onderzoeken kunnen we concluderen dat succesvolle veranderingen leuk zijn, maar niet alle verandertrajecten qua besturing, beheersing en communicatie optimaal verlopen. Soms is er te weinig tijd om de afzonderlijke stappen adequaat vorm te geven.
Ter afsluiting nog enkele spreekwoorden en gezegdes als kapstok voor enkele praktische aandachtspunten die de kans op een succes in een verandertraject vergroten.
1. Bezint eer ge begint
Zorg voordat een veranderingstraject wordt gestart dat duidelijk is wie de eigenaar is, welk probleem of kans u bij de horens vat en maak duidelijk wat op hoofdlijnen de inrichting is van het veranderingstraject.2. Een goed begin is het halve werk
Verken op rationele en analytische wijze het probleem of kans opdat een voldoende scherp beeld van de te realiseren doelen ontstaat, zodat daarop een goed realisatieplan is te baseren.3. Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald
Mocht door interne of externe factoren het beoogde eindresultaat onbereikbaar zijn, schroom dan niet het programma/project aan te passen en/of (tijdelijk) stop te zetten.4. Haastige spoed is zelden goed
Voorkom dat onder tijdsdruk belangrijke stappen van het veranderingsproces worden overgeslagen of te weinig diepgang krijgen. Maar waak ook voor het tegenovergestelde – onnodig veel tijd en detaillering vragen – waardoor onnodige vertraging ontstaat. Hierbij geldt dat het betere het kwade is voor het goede.5. Vinger aan de pols houden
Het is belangrijk dat gedurende het gehele proces de eigenaar en de programmamanager in de gaten blijven houden hoe het veranderingsproces verloopt, waar nodig tussentijds bijsturen en investeren in een open dialoog en eenduidige communicatie met belanghebbenden en betrokkenen.
Pieter Frijns is hoofd Bureau Gateway
Roos Koole is Gateway Reviewer.
