Steden weten zich geen raad met ‘disruptors’

Beeld: Pexels

In het Amsterdamse probeert wethouder Laurens Ivens (Wonen) al sinds 2014, maar zonder veel resultaat, vat te krijgen op vakantieverhuur via platformen als Airbnb. Kortgeleden zijn de gesprekken met verschillende verhuurplatformen stukgelopen, nadat duidelijk werd dat zij niet van plan waren zich te houden aan nieuwe lokale regels. Ook Uber wist zich in Amsterdam met succes te onttrekken aan lokale wet- en regelgeving op het gebied van Toegestane Taxi Organisaties, maar raakte in twee maanden tijd betrokken bij zes ernstige ongelukken, waarvan vier met dodelijke afloop. Begin 2016 had toenmalig staatssecretaris Sharon Dijksma (Infrastructuur) de eis van vakbekwaamheid nog afgeschaft. Nu moet een door wethouder Verkeer & Vervoer Sharon Dijksma ingestelde taskforce in een halfjaar tijd zorgen voor controleerbare maatregelen en streeft ze naar ‘het creëren van een gelijk speelveld op de taximarkt’.

De strijd van Amsterdam tegen beide megaplatformen roept associaties op met de strijd van Don Quichot. Maar Amsterdam is niet de enige stad die worstelt met de platformeconomie. Waarom hebben lokale overheden zoveel moeite met dit soort economische activiteiten?

In 2015 schreef D66 Europarlementariër Marietje Schaake nog in een opiniestuk in NRC Handelsblad ‘wees niet bang voor Uber’. Maar toen The New York Times onthulde dat Uber de eigen app en aanvullende technologie gebruikte om opsporingsambtenaren te identificeren met het programma Greyball, om ze daarna actief te weren als klant, begon ze vragen te stellen. De verontwaardiging over de werkwijze van Uber was terecht, maar de vragen zouden niet zo zeer moeten gaan over het bedrijf, maar over de cultuur die bepalend is voor het businessmodel en de prikkels die het bevat.

Kortom, de worsteling vertoont een patroon. Beleids-makers en bestuurders koketteren met alles wat ‘start-up’, ‘digitaal’ en ‘innovatief’ heet. Maar ze geven weinig blijk van inzicht in zowel de strategie als de waarden en normen van de platformen. Ook onderschatten ze de maatschappelijke impact ervan. Daardoor bedenken ze maatregelen die het businessmodel zelf ongemoeid laten. De platformen op hun beurt maken handig gebruik van deze zwakke plekken.

Gevecht

Het conflict tussen lokale overheden en de platformen Uber en Airbnb is internationaal. Uber gaat per stad het gevecht aan. Bijvoorbeeld over de vraag of de activiteiten van de chauffeurs wel of niet onder bepaalde wet- en regelgeving vallen. Recent oordeelde een Brusselse rechter dat de dienst van Uber in Brussel illegaal is. Alleen erkende taxichauffeurs mogen betalende passagiers vervoeren en daarvoor moeten ze voldoen aan verschillende voorwaarden. In Madrid en Barcelona hoeft Uber zich niet aan de regels te houden die voor reguliere taxi’s gelden en protesteren taxichauffeurs tegen het gebrek aan een level playing field. Als het bedrijf te veel tegenwerking ervaart, dreigt het zich terug te trekken (Barcelona) of neemt het daadwerkelijk dat besluit (Berlijn, Hamburg en München). In Londen werd Uber zelfs tijdelijk verboden, omdat het bedrijf onder meer verantwoordelijk zou zijn voor een toenemend aantal ongelukken. Nadat Uber de app zo instelde dat chauffeurs maximaal tien uur achter elkaar konden rijden, kreeg het in juni weer toegang tot de Londense markt.

In Amsterdam constateert Sharon Dijksma: “Uber opereert op de bel/bestelmarkt. De gemeenten hebben wettelijke gezien minder mogelijkheden om dit deel van de taximarkt (naast de belmarkt is er ook de opstapmarkt waar toegelaten taxi organisaties (TTO’s) werkzaam zijn) aan te sturen.”

Airbnb ecosysteem

Bij Airbnb is de situatie gecompliceerder dan bij Uber. Het businessmodel (online vakantieverhuur) is gemakkelijk kopieerbaar. Naast de hosts (verhuurders) en de afnemers is er een enorm ecosysteem ontstaan van alternatieve platformen, co-hosts, sleutelbedrijven en vastgoedinvesteerders waarbij de onderlinge relaties niet zichtbaar zijn. Wethouder Laurens Ivens erkent dat vakantieverhuur tamelijk ongrijpbaar is. “Er zijn onder meer Europese regels waardoor de platformen niet verplicht zijn tot het delen van data. Op de websites is veel informatie afgeschermd, er is geen adres of registratienummer te zien. Er is dus veel onbekend en we zijn afhankelijk van medewerking van de bedrijven zelf.” Die anonimiteit stelt spelers in staat hun aanbod overal online vindbaar te maken, maar tegelijkertijd uit de klauwen van de autoriteiten te blijven. Net als Uber lijkt ook Airbnb per stad te bekijken wat de mogelijkheden zijn om tussen aangebrachte obstakels door te laveren. In Barcelona is halverwege 2018 het mes gezet in het aantal locaties – ambtenaren konden met data van Airbnb tot op individuele adressen kijken en zo ruim 2.500 listings (vermeldingen op internet) aanwijzen die Airbnb zou moeten verwijderen.

Met wie praat of onderhandel je eigenlijk als je in gesprek bent met Uber of Airbnb?

Airbnb weigert opgelegde boetes te betalen en daarnaast reikt het probleem veel verder dan marktleider Airbnb of toeristenstad Barcelona. Het gaat om een veelheid aan platformen; een derde deel van de Spaanse hosts heeft vijf listings of meer. In Parijs legde de burgemeester Airbnb een boete op van 12,5 miljoen euro, maar de vraag is of Airbnb (winst in 2017: 100 miljoen dollar) zich daar veel van zal aantrekken. Ook in New York is besloten dat verhuurplatforms gegevens over kamers en appartementen moeten delen met de lokale overheid – met als verwacht resultaat een halvering van de business van Airbnb; critici stellen dat er circa 11.000 woonadressen blijvend onttrokken worden aan de woningvoorraad wanneer Airbnb invoering van de opgelegde regels opnieuw weet te blokkeren. Ook in San Francisco is de verhuurtermijn gemaximaliseerd en is onder meer een registratieplicht van toepassing, wat ruwweg tot een halvering van het aanbod op verschillende platformen leidde. Maar het probleem is niet opgelost. In Dublin heeft een kwart van de aanbieders minimaal twee listings en komt het bestuur met maatregelen omdat in de stad de normale verhuur van woonruimte gedecimeerd is.

Sector

In steden waar Uber en het vergelijkbare Lyft flink zijn ingeburgerd, nam het aantal autoritten met 3 procent toe, wees een onderzoek aan University of Chicago vorig jaar uit. In Seattle vervoeren Uber en Lyft nu 90.000 mensen per dag, meer dan het lokale light-railnetwerk, aldus onderzoek van de Seattle Times. De inschatting van de universiteit van Chicago is dat Uber, Lyft en andere taxidiensten verantwoordelijk zijn voor een jaarlijkse stijging van het aantal verkeersdoden met 2 tot 3 procent.

Van Airbnb wordt gesteld dat het platform zorgt voor overlast, vastgoedprijzen en huren opdrijft, dat het complete wijken van karakter verandert en de stad extra belast zonder dat daar veel tegenover staat. Toeristen betalen weliswaar toeristenbelasting, maar in Nederland draagt slechts een kwart van de Airbnb-verhuurders inkomstenbelasting af over de verhuurinkomsten, aldus onderzoek van Trouw. Het Parool bracht in kaart dat van de circa 20.000 listings er 1.400 vanuit het buitenland worden aangeboden. In Amsterdam is ondertussen een heuse vereniging van verhuurders opgericht (Amsterdam Gastvrij) die spreekt over een ‘sector’ en die klaagt over het inperken van vrijheden. Hiermee laat Amsterdam Gastvrij (ongetwijfeld onbedoeld) zien dat vakantieverhuur via Airbnb en vele tientallen andere platformen big business is.

Afspraken

“Sinds 2013 is het aantal woningen dat via vakantieverhuurplatforms wordt verhuurd meer dan verviervoudigd”, stelt wethouder Wonen Laurens Ivens. “Dit heeft een steeds groter effect op het woon- en leefmilieu in Amsterdam, vooral omdat het hier gaat om toeristen die in de directe leefomgeving verblijven en die je bijvoorbeeld in je trappenhuis tegenkomt.”
Omdat vakantieverhuur op verzet stuit vanuit bewoners en politiek, heeft de stad Amsterdam de afgelopen jaren een lange reeks maatregelen losgelaten op Airbnb: een convenant; investeringen in Zoeklicht (een intern team gericht op opsporing en handhaving); verkorting van het maximaal toegestane aantal verhuurdagen van zestig naar dertig dagen per jaar; een meldplicht; het strafbaar stellen van malafide verhuur; het uitdelen van boetes (die ook een paar keer zijn teruggedraaid). Nog op de agenda staan: een lokaal verbod van Airbnb-verhuur in specifieke buurten en de verplichting om van vakantieverhuur een zakelijke activiteit te maken, waarvoor een KvK-nummer nodig is. Ondanks alle goedbedoelde maatregelen zijn de problemen waar vakantieverhuur aan bijdraagt niet afgenomen, maar is het is het aantal listings gegroeid.

In februari dit jaar klapte het overleg: de platformen wilden zich niet houden aan de nieuwe regels rondom het maximum van 30 verhuurdagen per jaar. “Nu de overeenkomsten zijn vervallen en er niet direct zicht is op een vervolgovereenkomst, gaan we de komende tijd meer handhaven. Ook wordt er landelijk gewerkt aan een registratiesysteem”, aldus Ivens. “We proberen nog in individuele gesprekken met deze platformen om afspraken te maken. Als ze actief willen meewerken om de lokale regelgeving te volgen staan wij open voor nieuwe afspraken.”

Een vergelijkbare strategie is zichtbaar bij Uber. Wethouder Sharon Dijksma over de taskforce die een social charter moet opstellen: “De gesprekken met Uber zijn niet vrijblijvend. Er worden concrete en controleerbare afspraken gemaakt over verkeersveiligheid, over transparantie en het delen van data, goed werkgeverschap en duurzaamheid.”

Businessmodel

De prikkels in de businessmodellen van platformspelers als Airbnb en Uber lijken gebaseerd op kwaliteit. Er wordt vaak veel aandacht geschonken aan reviews van gebruikers. Slechte ‘aanbieders’ zouden zichzelf zo uit de markt prijzen. Maar het tegendeel is waar: er wordt stevig geconcurreerd, aanbieders zijn vaak anoniem, persoonlijke klantenbinding is nauwelijks aan de orde en het zo snel mogelijk binnenhalen van omzet is de belangrijkste prikkel. De platformen ontzorgen hun gebruikers – bijvoorbeeld met gemak, service of een unieke ervaring. Maar ze nemen niet de volledige verantwoordelijkheid richting de consument, de gebruikers of andere stakeholders zoals het openbaar bestuur. Als Uber of Airbnb slechts platformen zijn, in welke mate zijn zij dan in staat (en bereid) om werkwijzen te veranderen? Met wie praat of onderhandel je eigenlijk als je in gesprek bent met Uber of Airbnb? Amsterdam, New York, Barcelona… ze zijn er nog lang niet uit met deze wereldwijde disruptors.

Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 30