Stil bestuurdersleed, nieuw (oud) gedrag en dilemma’s rond tekstberichten

Hoe om te gaan met gebruik, archivering en openbaarmaking van tekstberichten? Met die vraag wordt in vrijwel alle gemeenten geworsteld aan de collegetafel en in de gemeenteraad. Niet verrassend. De samenleving associeert tekstberichten al snel met achterkamertjes. Het resultaat is dat er in bestuur en politiek weer meer wordt gebeld en dat Woo-verzoeken om informatie in de vorm van tekstberichten zomaar kunnen uitdraaien op een behoorlijk risico op een politieke bananenschil. En zo leidt de Woo op het gebied van tekstberichten vooralsnog tot stil bestuurdersleed, nieuw (maar oud) gedrag en dilemma’s.

Voor burgemeesters, wethouders, raadsleden en (top)ambtenaren zijn tekstberichten een praktische manier van communiceren. Zelfs efficiënter, dan mondelinge of telefonische afstemming. Menige gemeente kan nauwelijks meer zonder sms, Whatsapp of een vergelijkbare chatdienst. Niet alleen onderling, maar ook in de dienstverlening en in contacten met derden zoals ondernemers en maatschappelijke instellingen of journalisten. Lang werd gedacht dat tekstberichten net als mondelinge communicatie tot de informele, niet te registreren sfeer behoorden, dus onder elkaar, niet te archiveren en niet openbaar te maken. Maar inmiddels weten bestuurders en politici beter. En dus pasten zij hun gedrag aan en staan daarbij voor nieuwe dilemma’s.

Toenemende ongemakkelijkheid

Laat voorop staan, dat iedereen er wel begrip voor heeft dat ook politici en bestuurders behoefte hebben aan informele ruimte om met elkaar af te stemmen. Dit is een behoefte van alle tijden. Maar tegelijkertijd is die behoefte toenemend ongemakkelijk in de huidige informatiesamenleving. Onze democratische rechtsstaat is ervoor om als het ware de juiste balans tussen vertrouwen en wantrouwen in de overheid te waarborgen. Aan transparantie wordt steeds meer waarde toegekend. Dat valt in vrijwel alle gemeentehuizen op te tekenen.

Maar hoe dit om te zetten in daden, is niet altijd eenvoudig. In juni 2023 bijvoorbeeld was dagblad De Stentor zeer kritisch over het in vele gemeenten groeiend aantal besloten informatiebijeenkomsten voor de raad bij heikele onderwerpen. Juist dan is transparantie immers belangrijk om de kwaliteit van de democratische besluitvorming vast te stellen, aldus de krant. Daar komt de tendens bij dat het accent verschuift van transparante verantwoording achteraf naar openheid in het moment.

In die context zijn tekstberichten interessant: boordevol emoticons en gifjes, maar vooral met een diep inkijkje in het bewegende krachtenveld en de politieke belangenafweging in colleges en raden. In 2019 schiep de Raad van State duidelijkheid met de uitspraak dat de Woo (Wob) ook van toepassing is op tekstberichten. In 2020 bleek voor het eerst de volle impact van deze uitspraak. Nadat PVV-leider Geert Wilders zich beriep op de Wob, moesten WhatsAppjes tussen burgemeester Femke Halsema en minister van Justitie en Veiligheid Ferd Grapperhaus over besluitvorming betreffende een Corona-demonstratie openbaar worden. Het was de eerste keer dat aan WhatsApp-verkeer tussen bestuurders politieke en maatschappelijke betekenis werd toegekend. Een wake-up-call!

Stap terug in transparantie

Als gevolg beluister ik dat veel colleges hun tekstberichten kuisen en vooral weer vaker bellen. Zij zitten immers niet te wachten op een mediagenieke, maatschappelijke en politieke rel rond hun tekstberichten. Andere colleges hebben zelfs het gebruik van WhatsApp beëindigd. In plaats van groepsgesprekken in de app, wordt een extra moment in de week gepland voor gezamenlijk mondeling overleg. En in menige gemeente is ook het berichtenverkeer tussen wethouders en de (coalitie)fractie(voorzitter)(s) terughoudender geworden. In de politiek wordt weer meer gebeld. Maar net als de bekritiseerde toename in besloten informatiebijeenkomsten van de raden is dit nieuwe gedrag feitelijk een stap terug in transparantie!

Natuurlijk worden tekstberichten nog veel gebruikt. Steeds vaker beschikken burgemeesters, wethouders en topambtenaren over twee telefoons, één voor zakelijk gebruik en één voor privé. Ook zijn in menig college en managementteam de afspraken over het gebruik van tekstberichten aangescherpt. Bijvoorbeeld: houd de berichten strikt zakelijk en zoveel mogelijk politiek neutraal. In de praktijk kan het gebruik van twee of zelfs drie telefoons verwarrend zijn en veel discipline vergen, met name omdat zakelijke berichten op de privé telefoon naar hun aard ook onder de Woo vallen.

Er is nog veel doen als het gaat om archiveren

Tegelijkertijd valt er wat betreft het archiveren van tekstberichten nog veel te regelen. Gemeenten hebben net als het Rijk nog nauwelijks ervaring hiermee. Hier wreekt zich dat de Woo is ingevoerd zonder dat een toereikende informatiehuishouding beschikbaar is. De wetgever heeft daarmee – opvallend tegenovergesteld aan bijvoorbeeld bij de invoering van de Omgevingswet – op de koop toegenomen dat er nog jarenlang uitvoeringsproblemen bij de Woo zullen zijn. Evenals navenante risico’s voor politieke ambtsdragers, onder meer door de situatie bij tekstberichten. Er zijn wettelijke verwachtingen gewekt, die vooralsnog in de praktijk zeer moeizaam zijn te realiseren.

Begin dit jaar bracht het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) een rapport uit over het beheren en bewaren van chatberichten bij de overheid. Het kabinet nam het advies integraal over. Zakelijke tekstberichten van sleutelfunctionarissen, in ieder geval bestuurders en topmanagement, dienen te worden bewaard en gearchiveerd. Maar dit correcte uitgangspunt is vooralsnog een enorme uitdaging in de praktijk. Idealiter zouden berichten, zonder gebruikers lastig te vallen, softwarematig worden doorgestuurd naar beheersystemen van een overheidsorganisatie om te worden gearchiveerd, zodat zij doorzoekbaar zijn op trefwoorden, data en betrokken personen. Op de Nederlandse markt bestaat echter nog geen software die aan alle wensen en eisen voor een goede beheer- en bewaarstrategie voldoet, stelt de ACOI vast.

Op dit moment is het enige alternatief een omslachtig proces. In sommige gemeenten worden de zakelijke telefoons van burgemeester, wethouders en topmanagement periodiek ‘leeggetrokken’ door ICT-medewerkers. De opgeslagen berichten worden vervolgens beoordeeld door juristen, al dan niet na een Woo-verzoek. Te beluisteren valt dat bestuurders hier wel begrip voor hebben, maar het ook belastend vinden. Daarnaast ervaren sommigen het als een inbreuk op hun privacy, ‘ook zakelijk verkeer kan immers een persoonlijke klank hebben’, of op hun persoonlijke integriteit, ‘waarom wordt mij niet toevertrouwd dat ik zelf verantwoordelijk ben voor het bewaren van mijn berichten’. Bij het vinden van een toekomstige oplossing zal met dit soort bezwaren terdege rekening moeten worden gehouden.

Zoals vaker vastgesteld is de regelgeving vanuit de Woo wat betreft tekstberichten volkomen helder en goed passend bij wat van een modern overheidsbestuur in relatie tot de (informatie)samenleving wordt gevraagd. Bestuurders en topambtenaren doen er verstandig aan hun tekstberichten te bewaren en te archiveren, die zijn immers – wettelijke uitzonderingen daargelaten – in beginsel openbaar. Tegelijkertijd is dit bewaren en archiveren in de praktijk nog nauwelijks uitvoerbaar, bij gebreke aan adequate technologie c.q. software. Eigenlijk kijken we met zijn allen reikhalzend uit naar oplossingen die gaan worden aangedragen door het InnovatieLab Tekstberichten van het Nationaal Archief. Gaat een vorm van artificiële intelligentie hier een adequate technische oplossing bieden?