De discussie over sturen met data en de legitimiteit daarvan speelt volop, en is verder aangescherpt door de coronacrisis. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) bracht met ‘Sturen of gestuurd worden’ advies uit over de rol van de overheid. Martiene Branderhorst, voorzitter van de ROB-werkgroep: “Het openbaar bestuur heeft nog een achterstand in te halen, we moeten nu voorkomen dat het uit onze handen glipt.”
Beeld: Shutterstock
Digitalisering is voor de ROB een belangrijk thema. In 2019 bracht de raad ‘Zoeken naar de waarheid’ uit, op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken. Dat advies ging over de invloed van digitalisering op het functioneren van onze democratie. ‘Sturen of gestuurd worden?’ is een ongevraagd advies. Drie samenhangende ontwikkelingen maken het thema nu weer urgent, vertelt Branderhorst: “Allereerst is dat big data; nieuwe technologieën maken het mogelijk steeds grotere hoeveelheden data te verzamelen, te analyseren en toe te passen. Als tweede ontwikkeling zien we big nudging; je kunt mensen psychologisch beïnvloeden met gebruik van big data. De derde noemen we big brother; mensen worden zonder dat ze het weten door allerlei machtige partijen in de gaten gehouden.” Die urgentie is versterkt door de coronacrisis. “Het gaat enorm snel. En het openbaar bestuur heeft nog een achterstand in te halen: we moeten nu voorkomen dat het uit onze handen glipt.”
De ROB staat zeker niet negatief ten opzichte van data en nieuwe technologie, wil Branderhorst benadrukken. “Data en digitale technologieën bieden veel kansen. Maar in ons rapport kijken we vooral naar de keerzijde die er óók is. Sturen met data zou moeten betekenen dat de overheid op alle niveaus actief nadenkt over de vraag: welke publieke doelen en waarden vinden wij belangrijk? En wat vinden wij dat wel en niet mag? Bij onze eigen dataprojecten, voor onze leveranciers, en als regels voor commerciële partijen die sturen met data. Anders gezegd: we moeten als openbaar bestuur nadenken over de legitimiteit van sturen met data. Als we dat goed regelen, blijven we zelf aan het stuur zitten.”
Transparantieparadox
De legitimiteit van sturen met data staat onder druk doordat er een verantwoordingskloof is, constateert de ROB. Om die kloof te dichten moeten partijen die sturen met data democratisch worden gecontroleerd, machtsmisbruik en corruptie worden tegengegaan, en het leervermogen van het openbaar bestuur worden verstrekt, zo is te lezen in het advies. De transparantie die daarvoor nodig is, ontbreekt vaak nog. Een belangrijk punt, vindt Branderhorst. “Het is een soort black box, we weten niet altijd hoe beslissingen tot stand zijn gekomen. Het kan niet zo zijn dat het systeem draaide en dat daar iets uitkwam, zonder dat we weten waarom.” Die legitimiteit gaat verder dan alleen de overheid. “Veel marktpartijen sturen met data en weten steeds meer over burgers, maar burgers weten steeds minder over die partijen en wat ze doen met die data. Dat noemen we de transparantieparadox.”
De verantwoording moet kantelen, is het idee. Dat vraagt dat we de focus verleggen van burgers die worden gestuurd met data, naar burgers behoeden voor risico’s van datasturing en ze laten mee- en bijsturen in beleid. “Daar ligt een belangrijke rol voor de overheid”, zegt Branderhorst. “Met burgers in gesprek blijven, ze betrekken en ze ook helpen er vat op te krijgen, bijvoorbeeld door hun kennis en bewustzijn te vergroten.” Dat kan ook op gemeentelijk niveau. “Bijvoorbeeld met een wethouder die betrokken is bij het onderwerp en burgers uitnodigt voor een gesprek over wat partijen met hun data kunnen doen.”
Bestuurlijke aandacht
Het openbaar bestuur is na affaires rond SyRI en de kinderopvangtoeslag inmiddels goed doordrongen van het belang om publieke doelen en waarden bij datatechnologie te borgen, denkt Branderhorst. “Het openbaar bestuur is wakker. Maar we zien nog wel een zekere handelingsverlegenheid.” Hoe kunnen overheden het thema dan oppakken? Allereerst moet er bestuurlijke aandacht zijn voor het onderwerp. “Wij adviseren het nieuwe kabinet om ervoor te zorgen dat er een portefeuille is op dit dossier. Of dat nou een minister is of een staatssecretaris, dit moet in ieder geval op de agenda staan. Datzelfde geldt op gemeentelijk niveau; sturen op data begint met een wethouder die vragen stelt en erover nadenkt. Maar ook een gemeenteraad die erover debatteert én kritische ambtenaren.” Het Data Debat Denkkader uit het rapport biedt daarvoor een hulpmiddel (zie kader).
Sturen met data is geen technisch onderwerp en hoort niet bij de ICT-afdeling. “Data zijn niet neutraal, dus moeten we vragen welke aannames zijn gedaan bij de samenstelling van een dataset. En welke data we wel of juist niet gebruiken; sluiten we daardoor geen groepen uit? Dit zijn bij uitstek politiek-bestuurlijke vragen.” Om te sturen is meer kennis nodig en bij meer mensen, waaronder het bestuur, volksvertegenwoordigers en de ambtelijke top. “We weten inmiddels allemaal wel wat van financiën en personeelsmanagement. Daar hoort dit onderwerp ook bij. Je moét erin duiken. ‘Het is wel een reis’, zeg ik altijd. Er is veel in beweging: op Europees niveau en ook in de markt. Het vraagt dat we continu om ons heen kijken. Wat gebeurt er allemaal en wat betekent dat voor mijn handelen hier en nu?”
Veel wetten en regels hierover komen uit Europa. “We moeten dit grotendeels op Europees niveau regelen, maar het vervolgens in onze eigen praktijk concreet maken en de benodigde verantwoording en toezicht regelen. Dat laatste vraagt om autonome toezichthouders en een open verantwoordingscultuur.” Een goed voorbeeld van dat laatste vindt Branderhorst de CoronaMelder app van het ministerie van VWS. “De ontwikkeling was van het begin af aan heel open, iedereen kon meekijken. Er zijn bewust allerlei critici betrokken bij de ontwikkeling. Zó organiseer je publieke verantwoording.”
dr. Martiene Branderhorst is sinds maart 2021 algemeen directeur bij de gemeente Den Haag en houdt zich bezig met duurzaam beheer van de openbare ruimte. Zij is lid van de Raad voor het Openbaar Bestuur en was voorzitter van de werkgroep ‘Sturen of gestuurd worden’. Daarnaast doet ze als research fellow bij de Universiteit Utrecht onderzoek naar digitaal leiderschap.
Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) is een onafhankelijk adviesorgaan van regering en parlement en adviseert over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur, met extra aandacht voor de beginselen van democratie en rechtsstaat
