Ten minste houdbaar tot …

Lezersvraag: uit welk jaar komen de volgende twee citaten?

1. Om digitale informatie ook na jaren nog te kunnen raadplegen moeten veranderingen in programmatuur actief bijgehouden worden. Anders dan bij informatie op papier dient bij digitale informatie al bij het ontstaan nagedacht te worden over de archivering. Anders bestaat het risico dat informatie niet kan worden teruggevonden of in de context kan worden geïnterpreteerd. De digitale dossier- en archiefvorming bij decentrale overheden is volgens het ICTU echter niet op orde.

2. Goede archivering van digitale documenten is absoluut noodzakelijk. Enerzijds voorkom je ermee dat je steeds opnieuw het wiel moet uitvinden, want je zorgt dat kennis beschikbaar blijft. Anderzijds vormt een digitaal archief een belangrijk deel van de verantwoording van een overheidsorganisatie, net als het ‘ouderwetse’, maar nog onmisbare papieren archief. […] Het onderwerp digitale duurzaamheid staat op de agenda.

Antwoord: het eerste komt uit een brandbrief van gemeente-, waterschaps- en provinciebestuurders van 2 april 2015, waarin ze hun collega’s oproepen (‘voorkom digitale dementie’) om ‘in actie te komen om de kwaliteit van de archivering en informatievoorziening te verbeteren’, het tweede is uit een jaarverslag van ICTU en wel een overzicht van activiteiten uitgevoerd in 2002.

In 2002 stond digitale duurzaamheid dus op de agenda, dertien jaar later is de digitale dossier- en archiefvorming niet op orde.

Complex

“Tja, de overheid is wat traag”, reageert Anouk Baving die dat verklaart met de complexiteit van de materie, die ‘veel voorbereiding, expertise en samenwerking’ verlangt. Baving werkt bij het Nationaal Archief als programmamanager van Archief 2020, een vierjarig innovatieprogramma van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, dat in 2013 is gestart en nu dus zijn laatste jaar is ingegaan. Ze moet traagheid ombuigen naar een breed verankerd en diepgaand besef van urgentie, dat organisaties vervolgens ook tot adequaat handelen brengt. OCW heeft er 9 miljoen euro voor over, 8,2 miljoen voor het landelijke programma, acht ton voor decentrale initiatieven, waarvoor VNG, IPO en UvW het project Archiefinnovatie Decentrale Overheden (AIDO) hebben opgetuigd.

Het programma wortelt in een ‘Archiefvisie’, die toenmalig staatssecretaris Halbe Zijlstra (OCW) en minister Piet Hein Donner (BZK) medio 2011 publiceerden, en een daarop gebaseerd ‘Archiefconvenant’, dat minister Jet Bussemaker (OCW) eind 2012 sloot met de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen. Vier maanden later lag er een programmaplan met vijf ‘programmalijnen’.

De meeste aandacht is tot nu toe uitgegaan naar digitale duurzaamheid. Van 121 opgestarte projecten dragen 51 hieraan bij. “Dat onderwerp staat inmiddels aanzienlijk hoger op de agenda”, zegt Baving, die daarmee tevens wil aangeven dat de aandacht bij de start nog onvoldoende was. Toen werd digitale duurzaamheid ook meteen geassocieerd met ‘e-depot’, een voorziening voor opslag van digitale documenten. “Maar wij vonden niet dat we succes zouden boeken met alleen een e-depot. Het gaat om werkende mechanismen: informatie moet er niet alleen in, maar vooral ook uit. We spreken daarom liever van duurzame toegankelijkheid dan van digitale duurzaamheid. We bouwen geen infrastructuur, we bouwen een netwerk van organisaties en trachten die in positie te brengen om de juiste dingen te doen, bijvoorbeeld nieuwe diensten ontwikkelen om digitaal materiaal te ontsluiten.”

E-depot

Kiezen om primair op awareness, organisatie en samenwerking in te zetten kon ook doordat OCW kort na aanvang van Archief 2020 het programma Digitale Taken Rijk begon, dat Nationaal Archief en Regionale Historische Centra (voorheen de provinciale vestigingen van het toenmalige Rijksarchief) een digitale infrastructuur moet bezorgen, waarop die organisaties tot eind 2016 aansluiten. Een e-depot maakt daarvan deel uit. Baving wil haar doelgroep eind dit jaar zo ver hebben dat ze ook kunnen aansluiten op een e-depotvoorziening: de landelijke dan wel een eigen voorziening, zo mogelijk ingericht in samenwerking met andere organisaties.

Dat ‘zo ver hebben’ gebeurt onder meer door standaardisatie. Baving noemt het beschikbaar komen in 2014 van het Toepassingsprofiel Metadatering Lokale Overheden (TMLO), dat toegankelijkheid en uitwisselbaarheid van informatie moet standaardiseren. “Het is geënt op het rijksmodel. Daarover is met decentrale overheden overeenstemming bereikt. Nog een slag verder zou een generiek profiel voor alle overheden kunnen opleveren.”

Metadata

Lokale overheden wordt aangeraden TMLO te implementeren in hun informatiesystemen. Dit advies geeft aan dat digitale duurzaamheid/duurzame toegankelijkheid geen zorg is van het archief alleen of kan wachten tot een dossier is gesloten, maar al aandacht behoeft bij de totstandkoming van elke brief, memo, e-mail, webtekst, rapportage, beleidsnota, geluidsopname, video, database en waarin de overheid verder nog informatie vastlegt of binnenkrijgt. Dat impliceert een noodzaak tot samenwerking en afstemming met het informatiemanagement en ICT en via die disciplines met iedereen die actief is in het primaire proces. Zo wordt niet alleen het conserveren van informatie gediend, maar ook (wat Archief 2020 nadrukkelijk als opdracht beschouwt) de transparantie van de overheid.

Ambassadeur

Hillary Clinton die staatszaken per privémail regelt, Ivo Opstelten die het bonnetje van de Teevendeal niet kan vinden: twee voorbeelden van gebrekkig informatiemanagement waarmee Robert Wester van het AIDO-project voor decentrale overheden illustreert hoe nodig actie op het vlak van duurzame toegankelijkheid is. Hij ziet evenwel ook ‘positieve ontwikkelingen’, zoals Open Overheid en Digitaal “Daar kunnen wij bij aansluiten.”

De AIDO-brandbrief van april 2015 annonceerde de benoeming van oud-burgemeester Maria Wiebosch-Steeman tot ‘ambassadeur voor archiefinnovatie’, met wie bestuurders in gesprek konden. Volgens Wester is ze ‘behoorlijk actief bezig geweest’ bij regionale bijeenkomsten en bestuurlijke overleggen. Op de Archief 2020-website vermeldt haar ‘agenda’ vier bijeenkomsten in september en drie in november. AIDO wil niet alleen attentie voor het onderwerp mobiliseren, maar ook ‘handelingsperspectief’ bieden om die in beleid te verankeren. Dit voorjaar, een jaar na de brandbrief, komt er een tussenrapportage.

Stukken moeten op enig moment worden overgedragen aan het archief, maar voordien ook toegankelijk zijn, niet alleen voor de overheid zelf, ook voor burgers en bedrijven. De termijn voor overbrenging naar het archief is twintig jaar. “Maximaal twintig jaar”, benadrukt Baving. “Het mag ook eerder.” Ze vraagt zich af waarom overheden kiezen voor zo laat mogelijke overbrenging. Wellicht omdat de Archiefwet veel ruimer is dan de Wet openbaarheid van bestuur. Na overbrenging zijn er minder uitzonderingsgronden die de openbaarheid beperken. Overheden kunnen echter bij overdracht nog wel openbaarheidsbeperkingen stellen. Baving spreekt in dit verband van ‘perverse prikkels’ die de transparantie niet bevorderen.

Gevoelig punt

Daar duurzame toegankelijkheid het hele overheidsopereren raakt, is het opmerkelijk dat het voor de bedrijfsvoering verantwoordelijke departement, Binnenlandse Zaken, nog wel meeschreef aan eerdergenoemde Archiefvisie, maar geen convenantpartner is en evenmin met OCW co-opdrachtgever voor Archief 2020. “Bij de start hebben we wel geprobeerd tot samenwerking te komen. Dat is niet gelukt.” Een gevoelig punt, waarvoor de programmamanager verder verwijst naar de ‘Mid-term review Archiefconvenant’ door bureau Ecorys, dat daarover in september rapporteerde. Het beleidsteam (met daarin de convenantpartners) noemt al in het begin, aldus Ecorys, ‘de afwezigheid van BZK bij de programmasturing een gemiste kans’. Er zijn wel contacten in verband met andere programma’s, ‘maar aansluiting op het hoogste niveau is er niet’, wat aanleiding is voor ‘zorgen over de samenhang’. Het aantreden van een Digicommissaris is ‘een steun in de rug’, maar ‘intensievere communicatie tussen OCW en BZK is nodig om het onderwerp blijvend op de agenda te houden’.

Baving heeft contact met het programma Digitaal 2017 en de Digicommissaris. “Investeren in dienstverlening… Loket aan de voorkant… Wij proberen wel te weten te komen: wat gebeurt daarachter, kunnen we er straks ook nog bij?” Ze kijkt er een beetje zuinig bij, alsof ze er niet erg van overtuigd is. Het onderwerp, luidt de hoofdlijn van haar boodschap, verlangt een plek midden in de e-overheid en hoort bij iedereen tussen de oren. Gevraagd naar knelpunten noemt ze ‘beter een brug slaan naar de informatiesector en het primaire proces’ als eerste.

Eerdere programma’s

Ander aandachtspunt met hoge prioriteit: borging van de programmaresultaten, zodat de gegenereerde dynamiek na december niet inzakt. We houden Baving voor dat in 2002 bij ICTU de (BZK-) programma’s Testbed Digitale Bewaring en Taskforce Digitale Duurzaamheid liepen, waarbij de teksten om risico’s duidelijk te maken en aandacht voor het probleem te mobiliseren veel gelijkenis vertonen met passages in materiaal van Archief 2020. “Het in beweging krijgen van bestuurders en managers van (decentrale) overheden en archiefinstellingen om krachtig en slagvaardig met het vraagstuk van duurzame digitale toegankelijkheid van overheidsinformatie aan de gang te gaan blijft een grote uitdaging”, stelde Ecorys vier maanden geleden. De verwijzing naar begin eenentwintigste eeuw brengt Baving tot eerder geciteerde vaststelling over traagheid bij de overheid. Toch, de programma’s zijn niet helemaal voor niks geweest. Zo heeft ‘testbed’ de kiem gelegd voor het landelijke e-depot.

Tien jaar na het rapport ‘Een dementerende overheid?’ (over het risico van informatieverlies door digitalisering) kwam in november de Erfgoedinspectie met de publicatie ‘Onvoltooid digitaal’ (over de kwaliteit van digitale archieven bij de rijksoverheid). Een waarneming: “De zorgdragers blijven, in z’n algemeenheid gesproken, achter bij het op orde brengen en houden van hun digitale archieven. De symptomen hiervan zijn bekend: digitale systemen zijn niet ingericht voor duurzame bewaring, er is vaak sprake van hybride archivering, deels digitaal en deels nog in papieren dossiers, en zorgdragers hebben onvoldoende overzicht van de digitale informatie en van de systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Hierdoor worden op een deel van de digitale archiefbescheiden de archiefwettelijke bepalingen niet toegepast. Hetzelfde geldt voor de digitale informatie op centrale schijven en in de e-mailomgeving en voor data in registratiesystemen.”

Anouk Baving: “We zouden na 2016 nog makkelijk twee jaar kunnen doorgaan. Maar met té lang doorgaan verlies je aan effectiviteit. Eens ben je uitgepilot. Dan moet je gewoon aan de slag.”