Tijd voor open contact tussen Kamerleden en ambtenaren
Ambtenaren mogen alleen na toestemming van de minister feitelijke informatie verstrekken aan Kamerleden. Die oekaze is een historische vergissing, betoogt Guido Enthoven.
Soms waan je je nog in de middeleeuwen. We kiezen 150 volksvertegenwoordigers die de regering moeten controleren. We betalen honderdduizenden ambtenaren die publieke taken moeten uitvoeren. Maar die twee beroepsgroepen – Kamerleden en ambtenaren – mogen alleen met elkaar praten als het de minister behaagt. Wie het begrijpt mag het zeggen.
Mogen Kamerleden en ambtenaren informatie uitwisselen? Kunnen Kamerleden toegang krijgen tot de massieve bron van beleidsinformatie die verzameld is in de hoofden van ambtenaren? Het zijn fundamentele vragen in de informatierelatie tussen wetgevende en uitvoerende macht.
Oekaze Kok
Met de ‘Oekaze -Kok’ – Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren – uit 1998 werden contacten tussen individuele Kamerleden en ambtenaren aan banden gelegd. Ambtenaren mogen alleen na toestemming van de minister informatie verstrekken aan Kamerleden en die informatie moet ‘feitelijk van aard’ zijn. In 2020 werden de Aanwijzingen enigszins aangepast. ‘Een verzoek van een Kamerlid om toezending van feitelijke informatie wordt behandeld door de daartoe door de minister aangewezen parlementair contactpersoon.’ De essentie van de regeling – contacten alleen na toestemming van de minister, niet op eigen initiatief van ambtenaren en beperking tot feitelijke informatie – bleef echter recht overeind. Dat blijft toch een beetje vreemd. Ambtenaren mogen met bedrijven, wetenschappers, journalisten of maatschappelijke organisaties praten, maar niet met volksvertegenwoordigers, alsof het een gevaarlijke diersoort is.
De Tweede Kamer was niet tevreden over deze aanpassing. In een breed gesteunde motie constateerde de Kamer dat er nog steeds belemmeringen zijn in het contact tussen volksvertegenwoordiging en uitvoering. Direct contacten met ambtenaren helpt de Kamer om de medewetgevende en controlerende taken goed te vervullen. Er ontstaat ook beter zicht op de uitvoerbaarheid van wetten. Vanuit deze achtergrond riep de Kamer de regering op ‘het directe contact tussen Kamerleden en uitvoering te normaliseren en daarvoor de Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren grondig te herzien.’
Werkgroep Informatieafspraken
In 2023 werd deze lijn bevestigd door de Werkgroep Informatieafspraken van de Tweede Kamer. De werkgroep vindt dat laagdrempelig contact tussen Kamerleden en ambtenaren mogelijk moet zijn, ook op initiatief van ambtenaren. De ministeriële verantwoordelijkheid betekent niet dat de tussenkomst van een bewindspersoon vereist is voor het stellen van verduidelijkende vragen door een ambtenaar aan een Kamerlid. De werkgroep wil ‘dat departementsambtenaren op eigen initiatief contact kunnen opnemen met Kamerleden, indien zij daartoe aanleiding zien in verband met de beantwoording van schriftelijke vragen of naar aanleiding van moties of toezeggingen, en wil dat het kabinet de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren overeenkomstig wijzigt.’
Gemiste kans
Het kabinet is dat echter niet van plan. Op 10 januari jongstleden reageerde de minister van BZK afwijzend op het advies van de Tweede Kamer. Daarbij wordt de ministeriële verantwoordelijkheid weer ingeroepen als argument. ‘Contact op eigen initiatief van ambtenaren en zonder toestemming van de betrokken minister brengt het risico met zich dat er directe verantwoordingslijnen ontstaan met ambtenaren. Dat verhoudt zich niet tot de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarom vindt het kabinet het niet wenselijk dat (alle) ambtenaren op eigen initiatief contact kunnen opnemen met Kamerleden.’
Dat is een gemiste kans. Dit kabinet zou het allemaal anders gaan aanpakken. Het kabinet zou gaan kijken wat er wél mogelijk was. Zeker van een minister van een partij die hecht aan een dualistische verhouding tussen regering en parlement had een ruimhartiger opstelling verwacht mogen worden. Misschien heeft het ook te maken met het feit dat dit dossier behandeld wordt door de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving dat bekend staat als een van de meest behoudende bolwerken in het openbaar bestuur. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid was ooit bedoeld om de positie van de Kamer ten opzichte van de minister te versterken. Maar met deze redeneerlijn gebeurt juist het omgekeerde. De kennis en inzichten van ambtenaren die worden ingezet bij de beleidsvoorbereiding, worden afgeschermd van de volksvertegenwoordiging vanuit de redenering dat de minister alleen verantwoordelijkheid kan nemen voor het door de minister geaccordeerde eindresultaat.
Ambtenaren mogen geen contact opnemen met Kamerleden, want zij zouden in een gesprek inzicht kunnen geven in de varianten en afwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan een bepaald beleidsvoorstel of maatregel. Transparantie in de overwegingen, alternatieven en gehanteerde argumentatielijnen die de achtergrond vormen van een voorgenomen politieke keuze van een bewindspersoon, maken deze eerder vatbaar voor tegenspraak. De Britse hoogleraar Flinders vat het compact samen: ‘Ministerial responsibility has increasingly been shown to be a shield for the executive rather than a weapon with which parliament can demand a true and full account’.
Veranderingen mogelijk
Op 22 januari a.s. is er een Commissiedebat van de Kamercommissie van Binnenlandse Zaken met de minister van BZK over artikel 68 Grondwet. Daarbij zal dit thema opnieuw aan de orde komen. Het is blijkbaar te optimistisch om veranderingen te verwachten van de zijde van het kabinet. Het blijft verleidelijk om als ministers de formele sluis te blijven voor het inhoudelijke informatieverkeer tussen de volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht.
Initiatiefwetsvoorstel
Veranderingen zijn echter ook mogelijk via een initiatiefwetsvoorstel door de Tweede Kamer. Dat zou ongeveer als volgt kunnen luiden:
- Art. 1. Kamerleden kunnen ambtenaren van departementen te allen tijde benaderen met vragen om feitelijke informatie of toelichting over voorstellen, beleidsvarianten, gehanteerde argumenten en beleidsrisico’s.
- Art. 2. Ambtenaren kunnen op eigen initiatief contact opnemen met Kamerleden, indien zij daartoe aanleiding zien in verband met de beantwoording van schriftelijke vragen of naar aanleiding van moties of toezeggingen.
- Art. 3. Vragen omtrent de politieke afweging behoren te worden gesteld in het verkeer tussen Kamerlid en minister. Maatstaven van ambtelijke loyaliteit, professionaliteit en wijsheid zijn leidend bij contacten tussen Kamerleden en ambtenaren. In geval van twijfel verwijst een ambtenaar door naar de minister.
- Art. 4. Ambtenaren zijn gehouden de minister achteraf te informeren over de aard en inhoud van de aan het Kamerlid verstrekte informatie.
- Art. 5. De minister is verantwoordelijk voor de door hem gemaakte politieke beleidskeuzen en de afwegingen die daaraan ten grondslag hebben gelegen. Voor uitspraken van ambtenaren als zodanig wordt de minister niet verantwoordelijk gehouden. De inhoud van hetgeen gewisseld is kan wel onderwerp vormen van het politiek debat tussen kabinet en Kamer.
Veel meer hoeft het niet te behelzen. Zo’n wet zou getuigen van een stevig parlementair zelfbewustzijn. Het zou ook tijd worden, na ruim 25 jaar debat, verzoeken, moties, onderzoeken en smeekschriften over deze kwestie. Het geclausuleerd verbod op directe communicatie tussen twee kernspelers in het landsbestuur – Kamerleden en ambtenaren – is maatschappelijk weinig productief. Kennis delen loont, ook tussen Kamerleden en ambtenaren.
Guido Enthoven schreef het proefschrift ‘Hoe vertellen we het de Kamer?’
