Toegevoegde waarde van open source

Volgens Albert Einstein is de definitie van waanzin steeds opnieuw hetzelfde doen, maar toch een ander resultaat verwachten. De overheid lijkt, met name op ICT-gebied, daarvan haar motto te hebben gemaakt.

Laat ik beginnen met een simpel voorbeeld. In Europa hebben we de aanbestedingswet. Elk publiek orgaan, waaronder overheden, vallen hieronder. Er wordt in ‘Den Haag’ een wet aangenomen en voor de uitvoering van deze wet worden er diverse zaken opgetuigd, waaronder een ICT-component. Er is bij mij momenteel geen wet bekend die niet op een of andere manier ook vanuit de ICT ondersteuning krijgt. Dan zou je vanuit het efficiencydenken kunnen stellen dat de overheid één partij zoekt die dat component gaat ontwikkelen. Echter, bij de overheid werkt het niet op een dergelijke wijze. Binnen de overheid wordt er iets besloten, denk bijvoorbeeld aan de Participatiewet, dat invloed heeft op tal van publiekrechtelijke organisaties en alle (in 2019 zijn er 355) gemeenten die het verder mogen uitzoeken.

Vervolgens besluiten de organisaties die belast zijn met de te implementeren wet, of het uit te voeren besluit, ook nog eens niet samen te willen of te gaan werken. Dit resulteert erin dat elk van deze organen zijn of haar eigen aanbesteding uitvoert, implementeert, beheert en bewaakt. Weinig kijken verder dan het eigen eiland, waardoor echte synergievoordelen uitblijven. Zelfs op microniveau.

Lang hebben wij vanuit stichting Open Source & Overheid gedacht dat vooral bepaalde aan de overheid leverende bedrijven debet zijn aan de vendor lock-in. Daar zijn wij inmiddels op teruggekomen want, zo blijkt, de bestuurders van dezelfde organisaties kiezen daar vaak en bewust zelf voor. Waar de commerciële partijen op elk niveau open source-oplossingen al lang hebben omarmd, tot diep in de primaire bedrijfsprocessen, blijven de bestuurders van publiekrechtelijke organisaties star vasthouden aan oude techniek en oplossingen.

Commerciële partijen zien de toegevoegde waarde van de open source-mentaliteit. Innovaties worden zo snel mogelijk gedeeld met de rest van het bedrijf, waardoor het product of dienstverlening beter wordt of de kosten worden verlaagd. Elke Toyota wordt op dezelfde manier gemaakt, ongeacht waar in de wereld. Indien er in fabriek 1 een innovatie wordt ontwikkeld en toegepast, dan wordt dat zo snel mogelijk gedeeld met de rest van de fabrieken. Oftewel, je deelt je succes en lessons learned met de rest binnen het bedrijf. Je wordt op die manier er allemaal beter van.

Een ander goed voorbeeld is de uitvoering van verschillende moties, waaronder diverse van mij op dit gebied, waardoor het ministerie van Binnenlandse Zaken uiteindelijk een onderzoek is gestart naar open source software. Uit het onderzoek, in eerste instantie uitgevoerd door PBLQ, blijkt dat open source zeker van toegevoegde waarde is voor de overheid op alle niveaus. Je zou verwachten dat je als minister de uitkomsten van het onderzoek zou accepteren en beleid zou gaan maken hoe dit toe te passen of op z’n minst pilots te gaan initiëren om het te kunnen toetsen. Echter, de minister heeft destijds hier niet voor gekozen. Er is voor gekozen om hetzelfde onderzoek opnieuw te laten uitvoeren, maar nu door Gartner.

Eén van de conclusies van dat Gartner-onderzoek was dat de overheid geen open source software mag ontwikkelen. Dat zou in strijd zijn met de Wet Markt en Overheid… Niemand begreep hoe een dergelijke conclusie getrokken kon worden. Wij vanuit Open Source & Overheid hebben daarom contact opgenomen met de ACM (Autoriteit Consument & Markt) en haar gevraagd te komen met een informele zienswijze.

Ik citeer:

“De Wet Markt & Overheid (Wet M&O) richt zich tot overheidsorganisaties die economische activiteiten verrichten. Om concurrentievervalsing met ondernemingen te voorkomen, dienen overheidsorganisaties die activiteiten ‘op de markt’ verrichten zich te houden aan vier gedragsregels zoals neergelegd in de Wet M&O. Deze gedragsregels omvatten de plicht tot integrale kostendoorberekening in artikel 25i, eerste lid, Mededingingswet (Mw), het bevoordelingsverbod in artikel 25j Mw, de plicht tot beschikbaarstelling van gegevens in artikel 25k Mw en de plicht tot functiescheiding in artikel 25l Mw.

In de artikelen 25h, 25i en 25j Mw zijn uitzonderingsbepalingen opgenomen waarbij de Wet M&O niet van toepassing is. Deze uitzonderingsbepalingen zien zowel op de aard van het bestuursorgaan als op de aard van de verrichte activiteiten. Eén van de uitzonderingen die wij bespraken is artikel 25h, tweede lid, Mw. Hierin staat het volgende: Dit hoofdstuk is niet van toepassing op het aanbieden van goederen of diensten door bestuursorganen aan andere bestuursorganen of aan overheidsbedrijven voor zover deze goederen of diensten zijn bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak.

Als overheden (open source) software willen vrijgeven, dienen zij zelf per geval te beoordelen of sprake is van een economische activiteit waarop de Wet M&O van toepassing is. Onderdeel van die beoordeling is of artikel 25h, tweede lid, Mw (of een andere uitzonderingsbepaling) van toepassing is. Is dat het geval dan is de Wet M&O niet van toepassing en kan de software worden gedeeld met het andere bestuursorgaan of overheidsbedrijf in kwestie. Indien er sprake is van een economische activiteit en de uitzonderingsbepalingen zijn niet van toepassing, dan dient te worden voldaan aan de vier gedragsregels zoals hierboven genoemd.”

In mijn optiek heeft Gartner hiermee niet alleen de wet verkeerd geïnterpreteerd, maar ook voor behoorlijk wat schade en onrust binnen de overheid gezorgd. Voeg daar het risicomijdend gedrag van een gemiddelde directeur-generaal (DG) of secretaris-generaal (SG) aan toe en het feest is compleet. Open source gaat voorlopig de ijskast weer in.

De enige constante binnen de overheid ICT-wereld zijn de verantwoordelijke bestuurders. Er is geen groot project te vinden waar er één bestuurder eindverantwoordelijk voor is. Veelal worden complete governancestructuren opgericht waarbij ik steeds meer vermoed dat die primair hun bestaansrecht ontlenen om verantwoordelijkheden zo breed mogelijk te beleggen. Juist om zorg te dragen dat er geen enkele eindverantwoordelijkheid gedragen hoeft te worden.

Intussen merken we steeds meer de uitwerking van 20 jaar falend ICT-beleid binnen de overheid. Er is vrijwel niet één instantie die niet op het punt staat aan een ICT-infarct ten onder te gaan. Ik pleit daarom, voor het écht te laat is, voor een parlementaire enquête ICT voordat er straks iets misgaat waardoor de overheid misschien een tijd lang geen belasting meer kan innen of uitkeringen kan uitbetalen.

Astrid Oosenbrug is bestuursvoorzitter van stichting Open Source & Overheid en vanuit de PvdA voormalig lid van de Tweede Kamer