Big data, blockchaintechnologie, Internet of Things, robotisering… Digitalisering biedt enorme kansen voor toezicht. Alle technologische vernieuwingen zullen in de organisaties van inspecties hun plek moeten vinden. Deze ontmoeting tussen techniek en organisatie wordt geïllustreerd met behulp van zeven uitdagingen en drie toekomstbeelden voor toezicht.
Big data, blockchaintechnologie, Internet of Things, robotisering/drones… Digitalisering biedt enorme kansen voor toezicht. Beeld: Pixabay
De helpdesk vertelde me dat het kon. Het bleek een kwestie van een tabblaadje openen, de optie ‘options’ aanklikken, hierna ‘advanced’ en er waren nog twee variabelen. Hij keek me aan alsof ik net uit een ei was gekropen. Het is typerend voor innovatie. Niet iedereen is even snel in het adopteren ervan. Dat kan ook niet anders. We hebben allemaal een druk bestaan en het is de professie van sommigen om nieuwe diensten te ontwikkelen en aan de rest van de wereld uit te leggen hoe deze werken. Met enige regelmaat moeten zij denken voor de ander: eens heeft een innovator bedacht waar de klant behoefte aan heeft. Het moment dat de klant de innovatie adopteert, volgt later. En dan blijkt de exacte behoefte ook net iets anders dan bedacht.
Zo ontstaat er een schemergebied tussen wat kan en wat gebeurt. Dat is het gebied waarin professionals allereerst hun werk doen en bovendien langzaam de nieuwe kansen adopteren. Digitalisering geeft enorm veel kansen, maar de kansen worden nog niet allemaal benut. Wellicht komt dat door het onvermogen van organisaties om de mogelijkheden te begrijpen. Dat vergt immers slimme individuen en, nog moeilijker, coördinatie tussen die individuen. Maar misschien is er ook wijsheid te vinden in het schemergebied en is het maar goed dat niet alles wat kan ook gebeurt. Genoeg redenen om dat schemergebied te exploreren.
Digitalisering: kansen voor toezicht
Digitalisering biedt enorme kansen voor nalevingstoezicht. Dat is logisch. Nalevingstoezicht is sterk afhankelijk van het verwerken van informatie en juist die activiteit is onderwerp van digitalisering. Big data bijvoorbeeld, belooft het gebruik van een grote variëteit aan databronnen en het continu verwerken ervan. Het internet biedt ondertussen een onmetelijke informatiebron. Met ‘text analytics’ is het mogelijk om teksten, bijvoorbeeld van sociale media, mee te nemen met meer cijfermatige gegevens. De verwerking van al deze data wordt overgelaten aan computers, die met behulp van algoritmen hun werk doen. Risico-analyses zouden hier aanmerkelijk beter van worden. Er wordt hard aan gewerkt om met behulp van data science overtredingen te voorspellen. Blockchaintechnologie biedt een alternatief voor transacties met intermediairs, zoals banken of notarissen. Tenslotte kunnen eenvoudige inspectietaken in de toekomst wellicht door intelligente systemen overgenomen worden.
Inspecties zijn hard bezig met digitaliseren. Regelmatig komen er nieuwe initiatieven in de media van diverse gemeentelijke en landelijke toezichthouders. Databestanden worden gekoppeld en er worden apps ontwikkeld die de handhaver overzicht geven en die bovendien het ‘papierwerk’ vergemakkelijken. Er worden dashboards ontwikkeld waarin verschillende gegevens over een handhavingsgebied overzichtelijk opvraagbaar zijn. De Inspectie Leefomgeving en Transport experimenteert met blockchaintechnologie voor hun toezicht op goederentransport. In bijna alle nationale inspecties ontstaan ‘datalabs’, aparte afdelingen met knappe koppen die trends uit grote hoeveelheden data halen en daarmee de risico-analyses kunnen aanscherpen.
Een puritein zou zeggen dat het allemaal pril is en zeker geen big data, want de initiatieven voldoen niet aan alle criteria. We kunnen wel gerust stellen dat digitalisering veel aandacht heeft gegenereerd voor ogenschijnlijk nieuwe activiteiten, zoals het koppelen van databestanden, het genereren van nieuwe databronnen en vooral veel analyse. Deze activiteiten worden ondernomen door nieuwe, veelal jonge mensen met functies als ‘data-analist’ en ‘data scientist’. Die activiteiten hebben tot veelbelovende innovaties geleid.
De zeven uitdagingen van digitalisering
Digitalisering faciliteert toezicht, maar daagt toezicht ook uit. Hier komen we op het schemergebied tussen wat kan en wat er gebeurt. Digitalisering van toezicht is geen sinecure. De uitdagingen zijn talrijk en indrukwekkend.
Ten eerste was de inspectie al voor het digitale tijdperk een intelligente organisatie. De intelligentie lag ook bij de inspecteurs. Zij hadden veelal ervaring uit de praktijk in een vorige betrekking. Zij ontwikkelden intuïtieve kennis over bedrijven. Ze konden tijdens een bedrijfsbezoek snel zien of er iets niet in orde is. Ze ontmoetten bovendien de onder toezicht gestelden vaker, waardoor ze een leer- en vertrouwensrelatie op konden bouwen. Is dit nostalgie? Misschien wel. Veel ‘ouderwets’ inspectiewerk heeft plaats moeten maken voor bedrijfsanalyses vanachter het bureau. De inspecteurs worden geconfronteerd met lijstjes. Daarin staat wie ze het beste kunnen bezoeken en wat de aandachtspunten zijn. Digitalisering voedt de analysefunctie op het bureau en zal de lijstjes dwingender maken. Daarmee zien we een confrontatie tussen twee soorten kennis: de digitale kennis van de analisten en de menselijke kennis van de werkvloer. De uitdaging is om deze twee soorten kennis zinvol met elkaar te verenigen. Bijvoorbeeld door inspecteurs te blijven betrekken bij data-analyses, door hen voldoende ruimte te geven om buiten de modellen om te handelen of door data-analisten mee te laten lopen met inspecties.
Ten tweede zal de inspecteur geconfronteerd worden met steeds meer software. Die software kan knap ingewikkeld worden. Naarmate toezichthouders afhankelijker worden van software, worden ze ook afhankelijker van de ontwikkelaars ervan. Het Rathenau Instituut spreekt in haar studie ‘Opwaarderen’ uit 2017 van servitization: het is de dienstverlener die steeds meer gaat bepalen welke diensten hoe verleend moeten worden, simpelweg omdat het moeilijk is de dienstverlener inhoudelijk tegen te spreken. De tragiek ligt om de hoek: als de dienstverlener slecht werk verricht, dan zit de toezichthouder opgescheept met gebruikersonvriendelijke apps en dashboards. De uitdaging is om voldoende kennis in huis te houden om met externe ontwikkelaars te kunnen blijven sparren.
Ten derde doet digitalisering de verwachtingen jegens de toezichthouder aanscherpen. Wat als we meer weten over criminaliteit in de stad? Dan verwachten we dat de toezichthouder er iets mee doet. Toezicht wordt zo steeds meer een dissatisfier: hoe meer we weten, hoe meer we er aan kunnen doen, hoe vervelender we het vinden wanneer er niets aan gedaan wordt. Dat maakt toezichthouders kwetsbaar: indien we verwachten dat de toezichthouder alle criminaliteit oplost, dan is de kans groot dat we regelmatig teleurgesteld worden, vooral als er meer informatie voorhanden is. U ziet de evaluatie al voor u: “het probleem was al maandenlang bekend bij de inspectie.” Bij gelijke capaciteit is het moeilijk die teleurstelling te voorkomen. Immers, veel vormen van handhaving vergen nog steeds handen. De uitdaging om de verwachtingen jegens toezicht op peil te houden is niet nieuw, maar wordt wel steeds prangender.
Wat als we meer weten over criminaliteit in de stad? Dan verwachten we dat de toezichthouder er iets mee doet
Ten vierde staan toezichthouders ten dienste van specifieke publieke waarden, maar kunnen hun methoden strijdig zijn met andere publieke waarden. Dit geldt ook voor digitale methoden. Een bekend voorbeeld is privacy. Het borgen van privacy vergt kennis van de data die worden gebruikt, en van de organisatie die ze levert. Het vergt bovendien een organisatie waarin verantwoording over privacy mogelijk is. De praktijk om data-analisten en data scientists in een ‘broedkamer’ of ‘zandbak’ autonoom te laten opereren is volkomen begrijpelijk, maar kan hiermee op gespannen voet staan. Wie weet nog wat ze doen en of het in orde is? De uitdaging is om deze mensen hun gedrevenheid tot innoveren te laten wegen tegen andere belangen, zoals privacy.
Ten vijfde faciliteert digitalisering niet alleen de toezichthouder, maar iedereen die het publieke belang een warm hart toedraagt. Het internet geeft knappe individuen de mogelijkheid de autoriteiten in verlegenheid te brengen. Denk aan de Oostenrijkse activist Max Schrems, die in zijn eentje de strijd is aangegaan tegen het privacybeleid van Facebook. Hij bleek in staat de Europese autoriteiten ervan te overtuigen individuele gegevens niet met de Amerikaanse overheid te delen, zoals was voorgenomen in de Safe Harbour regeling. Dat overtuigen gebeurde in de rechtbank, wel te verstaan. Voor toezichthouders betekent dit dat het genereren van informatie voor handhaving minder dan voorheen hun exclusieve domein is. Externe individuen doen dat ook, doen dat soms zelfs beter en kunnen de publiciteit opzoeken om de toezichthouder uit te dagen. Zo komen toezichthouders in een reactieve rol. De uitdaging is een herbezinning op de manier waarop toezichthouders hun prioriteiten stellen, nu er zoveel externe knappe koppen zijn die het publieke belang een warm hart toedragen. Welke rol kunnen zij spelen?
Een vergelijkbare, zesde, uitdaging is bij menigeen bekend. Applicaties als Flitsmeister maken automobilisten intelligenter in hun omgang met de overheid. Maar ditmaal wordt de nieuwe intelligentie niet gebruikt ten faveure van publieke waarden, maar wordt de rationale achter toezicht ondermijnd. Indien automobilisten weten waar ze geflitst kunnen worden, dan weten ze ook waar ze wat harder kunnen rijden. Ook hier geldt de uitdaging voor toezichthouders om mee te gaan met de vaart der volkeren, omdat digitalisering ook de ‘boeven’ kunnen faciliteren.
Voor een zevende uitdaging kijken we naar de normen die ten grondslag liggen aan het handelen van toezichthouders. Digitalisering daagt die normen uit, zoals dat gaat bij iedere innovatie. Normen en regels zijn immers een reflectie op wat was en zijn zelden flexibel genoeg om om te gaan met wat komen gaat. Zijn er normen voor de deeleconomie, door digitalisering mogelijk gemaakt? Ze ontstaan houtje-touwtje op lokaal niveau. Zijn er normen voor privacy? Er bestaat veel verschil van mening over het belang ervan, gegeven het gebruik van sociale media. Zo zullen toezichthouders door digitalisering soms zonder werkbare normen blijven zitten. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bepleitte in hun rapport ‘Toezien op publieke belangen’ uit 2013 een ruime interpretatie van toezicht, waarbij publieke belangen leidend moeten zijn. Zo kunnen de toezichthouders de ‘institutionele leegte’ tussen norm en werkelijkheid vullen. Dat zal iedere toezichthouder op een verschillende manier doen. Het nastreven van rechtsgelijkheid wordt daarmee een uitdaging.
Er zijn natuurlijk meer uitdagingen. De machtsconcentratie bij Google, Facebook en Apple en de moeite die gemeenten hebben om platforms als Airbnb te benaderen geven al aan dat onder toezicht gestelden steeds vaker op een globale schaal opereren. Zo ontstaat er een misfit tussen hen en de lokale en nationale toezichthouders die de negatieve externe effecten van digitalisering op hun ingezetenen proberen te verhelpen. Voor u het weet hebben we het over wereldpolitiek.
Toekomst van toezicht: beleid maken, samenwerken, democratiseren
De uitdagingen geven al aan dat toezicht er over tien jaar anders uit gaat zien. Er is nu al een trend richting verruiming van de kaders. Zo kunnen toezichthouders beter en flexibeler met nieuwe uitdagingen omgaan, zonder op gedetailleerde wettelijke normen te hoeven wachten. Toezichthouders worden zo meer hoeders van publieke waarden in plaats van handhavers van strikte regels. Consequentie hiervan is dat de lijn tussen beleid en toezicht behoorlijk dun gaat worden. Toezichthouders worden dan ook onafhankelijker van de beleidsmakers. Dat zullen we gaan merken als verantwoording moet worden afgelegd als er iets mis is gegaan.
Een ander toekomstbeeld is dat van samenwerkende inspecties. Ook dit gaat over flexibilisering, maar dan over meerdere inspectie-organisaties heen. Digitalisering trekt zich niets aan van organisatiegrenzen. Wie inspecteert koelkasten met een internetverbinding? De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) of het Agentschap Telecom? De vraag is of de functionele onderverdeling van inspecties op termijn houdbaar is. Nieuwe organisatieconcepten van inspecties kunnen hun intrede doen. Denk aan de matrixorganisatie met dubbele verantwoordelijkheden, of aan ‘zwermen’ waarbij decentrale, kleine eenheden hun activiteiten informeel coördineren en als zodanig als een groot geheel optreden.
Toezicht zou ook kunnen democratiseren. Digitalisering lijkt een zeker fanatisme op te wekken om elkaar de maat te nemen. Denk aan de vele ratings van alle soorten diensten die er worden aangeboden. Mensen nemen ook zichzelf de maat, door nieuwe meetinstrumenten die ‘evidence based’ het tempo, de afstand en het rondje hardlopen of wandelen meten. Daarbij wordt de gebruiker aangesproken op het al of niet halen van normen. Zelfs groen gedrag kan worden gemeten. Verrassenderwijs wordt een standje van een stappenteller vrij gemakkelijk geaccepteerd. Misschien wel gemakkelijker dan van een persoon. De existentiële vraag is of zelftoezicht met behulp van digitale systemen door gemeenschappen of individuen het werk van inspecteurs kan overnemen.
Bezinning in het schemergebied
Maar laten we de nuloptie niet vergeten. Misschien verandert er wel niet zo veel. Dat lijkt als voorspelling wat cru. Maar wellicht is er binnen de institutionele kaders die er zijn al heel wat verandering mogelijk. Dat gebeurt in het schemergebied. De uitdagingen verklaren wellicht waarom digitalisering bij toezicht niet zo snel gaat als menig ingenieur wellicht zou willen. Maar er gebeurt wel degelijk van alles. Bovenop projecten van individuele inspecties ontstaan nu overkoepelende initiatieven die gericht zijn op verbinden en samenwerken, zoals ‘datagedreven toezicht’ vanuit het Bureau Inspectieraad. Dat neemt z’n tijd. Misschien is dat goed. Digitale beloften als big data en robotisering hebben kwaliteiten, maar die kwaliteiten zijn soms omstreden, en er zijn negatieve externe effecten waarvan we nog niet weten wat we er van moeten vinden. In het schemergebied worden er kansen gemist, maar het geringere tempo geeft ook enige tijd voor bezinning.
Haiko van der Voort is universitair docent Bestuurskunde aan de TUDelft (Faculteit Techniek, Bestuur en Management)
