Van dichtgetimmerde aanbesteding naar flexibel ontwikkelproces

Eén tafel, een kleine groep deelnemers. De helft uit de overheid, allen ervaren Gateway Reviewers, de helft vanuit de IT-markt, allen met een jarenlange ervaring in samenwerking met de overheid. Doel: het delen van ervaringen over de relatie tussen overheid en markt. Zodat met de gedeelde inzichten een wederzijds begrip ontstaat, waardoor die relatie beter wordt. In een eerste bijeenkomst ging het over de fase tot de ondertekening van het contract. Tijdens de tweede bijeenkomst stond de fase van de realisatie van het contract centraal. Beide bijeenkomsten zijn de opmaat voor een sessie op het iBestuurcongres van 20 januari 2016.

Net als tijdens de eerste bijeenkomst golden de Chatham House Rules: wat aan tafel werd gezegd mag worden gedeeld, maar zonder te vermelden wie wat heeft gezegd. Op deze tweede bijeenkomst ging het over de fase van de realisatie van het contract. Wat kan daar beter op inhoud, procedures, relatie en cultuur? Deze vier blaadjes van het klavertje vier waar de Gateway Community mee werkt structureren dit verslag.

Inhoud

Het begint met de inhoud: een goed contract is bepalend voor het eindresultaat. “Dat zien we terug in bijna alle Gateway Reviews: als het aan de voorkant niet goed geregeld is, dan wordt het heel moeilijk om een goed eindresultaat te behalen. Je loopt daar in elke fase van het project tegenaan, de voorfase is heel bepalend.” Deze voorfase is lang en begint al bij de beleidsvorming. “Zo’n tachtig procent van alle wet- en regelgeving komt terecht in IT-systemen. Je zou daarom al in de beginfase van de beleidsvorming goed moeten nadenken over de implicaties van het beleid en of het uitvoerbaar is.” De Gateway Reviews – er zijn er inmiddels zo’n tweehonderd geweest – tonen aan dat dit veel te weinig gebeurt, zo werd gesteld.

Dichtgetimmerde contracten en het al dan niet vermeende keurslijf van aanbestedingsregels waren het onderwerp van de eerste Gateway-bijeenkomst. Tijdens deze tweede bijeenkomst gaat het over ‘het spel’ dat begint als het contract eenmaal gesloten is. Hoeveel speelruimte heb je daar, als het contract een keurslijf is? Een deelnemer merkte droog op dat “een contract iets anders is dan het invoeringsplan dat je gaat maken bij de start van het project”. In dat invoeringsplan kunnen opdrachtgever en opdrachtnemer de ruimte vinden om het beoogde eindresultaat te behalen. Het contract hoort de randvoorwaarden te bieden die nodig zijn voor een goed eindresultaat. Zoals standaarden waar de opgeleverde software aan moet voldoen. En exitclausules. “In feite zijn er drie fases: aanbesteding, realisatie en beheer. De realisatiefase komt een keer ten einde en dan moet je de relatie met de leverancier afronden. Daar ontstaan vaak problemen en die kun je voorkomen door aan de voorkant al over dat afscheid na te denken. En daarover in het contract afspraken vast te leggen.”

Het ‘wat’ hoort goed omschreven te zijn in het contract. Het ‘hoe’ wordt ingevuld bij de fase die start direct na het afsluiten van het contract: de samenwerking binnen een project of programma. Om de stap te maken van een dichtgetimmerde aanbesteding naar een flexibel ontwikkelproces moet “de knop heel erg om”. Het lijkt een beetje op een huwelijk, zo wordt gesteld: “In dat contract staan veel bepalingen voor wat er moet gebeuren als je gaat scheiden. Aan het begin van een huwelijk leg je dat contract op de plank en begin je met bouwen aan een gezonde relatie.”

Procedures

Hoe wordt de samenwerking vormgegeven? In dit onderdeel gaat het over de afspraken die men maakt over onder meer governance, escalatie, hoe om te gaan met politieke belangen en veranderingen. Deze afspraken (procedures) zijn de basis van een dynamische samenwerking waarin beide partijen werken aan het realiseren van een gemeenschappelijk doel.

Een belangrijke uitdaging binnen programma’s en projecten is de verbinding met de lijnorganisatie. Een Gateway Reviewer merkte op dat een project te vaak het domein is van techneuten, waardoor de lijn onvoldoende wordt aangehaakt en er een kloof ontstaat tussen programma en eindgebruiker. “Bovendien verandert de dagelijkse praktijk van de lijnorganisatie gedurende het project, zodat wat uiteindelijk wordt opgeleverd vaak niet meer voldoet aan de wensen van de lijnorganisatie op dat moment. Ik zie een groot risico in de lineaire manier waarop wij binnen de overheid projecten en programma’s doen en de dynamiek van de samenleving.” Een oplossing hiervoor is veel meer kortcyclisch ontwikkelen, waarbij zowel lijn als techniek in teams samenwerken.

Marktpartij: ‘Wij maken programma’s mee waarin wij niet mogen praten met de hoogste ambtenaren’

Een aantal procedures is randvoorwaardelijk voor het slagen van een project. Het opdrachtgeverschap moet helder zijn en de opdrachtgever moet mandaat hebben om het project bij te sturen en waar nodig te stoppen. Er is een sterke governance nodig, tot op het hoogste niveau, van personen die zich daadwerkelijk betrokken voelen bij het programma. Een marktpartij: “Wij maken programma’s mee waarin wij niet mogen praten met de hoogste ambtenaren. Dat werkt niet. Je wilt een governancestructuur waarin het hoogste niveau van de opdrachtgevende organisatie kan communiceren met het hoogste niveau van de marktpartij.” Dat is ook nodig voor formele en informele escalatie. “Wanneer spreek je elkaar aan als het dreigt mis te lopen? Bijvoorbeeld omdat er politieke belangen in het spel zijn die een risico vormen voor het programma? Je dekt dit soort risico’s nooit helemaal af, maar als je het samen goed kunt bespreken dan kom je een heel eind. Maak daar aan het begin van de samenwerking duidelijke afspraken over.”

Change management

Er zullen gedurende een programma altijd momenten zijn waarop moet worden bijgestuurd. Daarvoor heb je een goed ingericht change management nodig. “Een gezamenlijke changeboard van opdrachtgever en opdrachtnemer is een kwestie van goede hygiëne.” Daarmee worden ook veranderingen in de lijnorganisatie meegenomen, zodat de dynamiek van de uitvoering blijft aangehaakt bij het programma. “Change management goed inrichten is niet ingewikkeld, maar in de praktijk ontbreekt het vaak aan discipline om het ook echt te gebruiken. Of men gebruikt het wel, maar alleen aan de overheidskant. Terwijl je dit beiden moet doen, zowel leverancier als opdrachtgever.”

Hoe succesvol een programma is hangt voor een groot deel af van een goede samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Die samenwerking kun je een stevig fundament geven door samen te investeren in de professionaliteit, kennis en kunde van beide partijen. Een deelnemer vertelde dat zijn organisatie daarom niet alleen een nieuw systeem of proces levert, maar met de opdrachtgever ook een strategisch opleidingsplan maakt voor de mensen die het gaan beheren en ermee gaan werken. Ook dat is een ‘procedure’ die het programma versterkt.

Relatie

“Ik heb nog nooit een omvangrijk project meegemaakt waar niet op enig moment de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer onder druk stond,” zegt een Gateway Reviewer. Een goede relatie is cruciaal voor een geslaagd project, zoveel wordt duidelijk uit de discussie. Dit kent verschillende aspecten, zoals gelijkwaardigheid, een open sfeer waarin men elkaar durft aan te spreken, te leren en elkaar te vertrouwen. Een goede relatie heeft alles te maken met de mensen in een project, maar ook met de gekozen structuur van samenwerking, zowel formeel als informeel.

Vanuit leverancierskant wordt opgemerkt dat drie elementen cruciaal zijn voor een goede relatie. Ten eerste het opbouwen van het vertrouwen tussen de partijen in het project. “Daar moet je echt aan werken, als leverancier én als opdrachtgever. Leer elkaar echt kennen, van tactisch tot strategisch niveau. Ga met elkaar een paar dagen op de hei zitten en lees samen het contract. Wat staat er, wat willen we, hoe gaan we om met onzekerheden en problemen die we gaandeweg het project zullen tegenkomen?” Het tweede element is discipline: “Doe vervolgens dan ook wat je hebt afgesproken. Escaleer als dat nodig is, spreek elkaar aan.” Het derde element is eigenaarschap: “Weet wie de eigenaar is.” Dat blijkt niet vanzelfsprekend: “Je ziet gelukkig wel dat bestuurders zich steeds meer bewust worden van het belang dat zij zich echt als eigenaar van een project gedragen en het niet meer op afstand houden.”

Een omvangrijk project kent meerdere relaties en afhankelijkheden en dat kan een behoorlijk complex geheel zijn. Zeker als de afstand tussen project en eindgebruiker heel groot is, omdat er een of meerdere organisaties tussen hangen. Zoals een shared service center. Een deel van de discussie gaat over hoe je dit op een goede manier bestuurt. “Als je te maken hebt met een professioneel shared service center dat op een goede manier de vraag van de eindgebruiker naar het project vertaalt, dan werkt dat. Maar dat is niet altijd zo. Ook bij deze centra spelen eigen belangen, die de relatie kunnen vertroebelen.” Werken met ontwikkelteams waarin de eindgebruiker een actieve rol speelt overbruggen deze afstand, zo wordt gesteld.

‘Leer elkaar echt kennen, van tactisch tot strategisch niveau’

Een ander risico voor het welslagen van een omvangrijk project is de ‘knip’ die vaak wordt gelegd in de fases van voor en na het tekenen van het contract. De teams die de aanbesteding deden bestaan vaak uit andere mensen dan de teams die het contract gaan realiseren. Over de oplossing zijn de meningen verdeeld, zo blijkt. Sommigen vinden dat je deze knip niet moet maken en met dezelfde mensen moet blijven werken. “De inkooporganisatie moet verantwoordelijk blijven, aan beide kanten, zowel bij de leverancier als de overheid. Zij zijn verantwoordelijk dat het project slaagt, niet dat de deal binnen is.” Anderen stellen dat je voor de verschillende fases verschillende vaardigheden nodig hebt en dat zullen dan al snel andere teams zijn. “Belangrijker is dat je de juiste mensen krijgt op de juiste plek en dat je een warme overdracht hebt tussen de verschillende teams. Als je relatie is gebaseerd op partnerschap, als je elkaar echt kent en weet wat elkaars drijfveren zijn, dan moet je dit op een goede manier kunnen doen. Natuurlijk maak je in een project mee dat goede mensen weggaan. Dat hoeft geen probleem te zijn, als er maar net zulke goede mensen voor terugkomen. Dat geldt niet alleen voor de overgang tussen de aanbestedings- en de realisatiefase, maar ook voor de overgang naar de beheerfase.”

Een wisseling van teams hoeft dus niet erg te zijn, zolang het eigenaarschap maar hetzelfde blijft, stelt men. Eigenaarschap nemen en een goed opdrachtgever zijn worden vaak genoemd tijdens de discussie. Een Gateway Reviewer merkt op: “Er is de laatste jaren binnen de overheid steeds meer aandacht voor het goed invullen van deze opdrachtgeversrol. Het is nog niet waar het moet zijn, maar ik zie gelukkig in toenemende mate meer zelfreflectie en leren van ervaringen uit het verleden.” Dit wordt door de aanwezige marktpartijen beaamd: “Men wordt zich er inderdaad bewuster van. Bijvoorbeeld ook van het feit dat je externen nooit opdrachtgever kunt laten zijn. Dit moet je echt altijd met eigen mensen invullen.”

Dat een goede relatie vraagt om het elkaar echt leren kennen lijkt een voor de hand liggende conclusie. Maar het is niet gebruikelijk in elk project, zo blijkt. Moeilijk hoeft het echter niet te zijn, al vraagt het wel om een open houding. “Het gaat erom dat je je verdiept in de ander. Het klinkt heel plat, maar ik vraag het gewoon als ik iets wil weten of iets niet begrijp. Dan krijg je soms heel bijzondere antwoorden waardoor je het gaat begrijpen en tot een oplossing komt.” Soms is de verhouding in professionaliteit tussen leverancier en overheid scheef, wat eigen uitdagingen met zich meebrengt. Bijvoorbeeld omdat de overheidsinstantie niet gewend is om projectmatig te werken. Ook dan moet je het gesprek aangaan, stelt men: “Vraag de opdrachtgever: waar lig je wakker van, waar worden je eindgebruikers blij van? Ook gevoelige dingen kun je meteen benoemen. Natuurlijk is dat eng als je elkaar nog niet goed kent, maar ik doe het wel. Ik heb er nog nooit ruzie door gekregen, er komen vaak de mooiste gesprekken uit. En daarmee bouw je aan een goede relatie.”

Cultuur

Welke cultuur is nodig om omvangrijke projecten succesvol te maken? Als de overheid precies weet wat ze wil, dan volstaan een traditionele opdrachtgever-leveranciersrelatie en de watervalmethode. Maar als er sprake is van vernieuwing dan is een samenwerkingsrelatie met de leverancier nodig, zo wordt gesteld. “Daar ligt een aantal uitdagingen. Zoals een dichtgetimmerd voortraject dat te weinig ruimte biedt in de realisatiefase. De kunst is dan om elkaar hier de ruimte te geven om de verantwoordelijkheden te vullen. Hoe werken we samen naar het resultaat toe in plaats van dat we alleen maar volgen wat feitelijk in het contract staat?” “Het gaat om de bereidheid om in gezamenlijkheid een eindresultaat te behalen”, stelt een ander, die daarbij benadrukt dat ook het strategisch management hierbij een zware rol speelt. Die moet zich eigenaar voelen en tonen van het project.

Als de overheid precies weet wat ze wil, dan volstaat een traditionele opdrachtgever-leveranciersrelatie

Een cultuur van samenwerken in een partnerschap vereist ook gelijkwaardigheid van de betrokken partijen. Een aanwezige vertelt dat in een project zowel de leverancier als de opdrachtgevende overheid een vetorecht kregen. “Zo’n veto geeft transparantie en vertrouwen dat je samen optrekt.” Het bouwen van een partnerschap kan lastig zijn in deze tijd, met alle negatieve publiciteit over IT-projecten bij de overheid. Alle aanwezigen betreuren dat, een deelnemer noemt het huidige klimaat “onnodig polariserend”. Natuurlijk moet je kritisch zijn naar elkaar en elk de eigen rol en verantwoordelijkheid nemen, maar overheid en markt hebben elkaar nodig om oplossingen te vinden voor de grote maatschappelijke vraagstukken, stelt men. Daarvoor is een dialoog nodig, zodat de overheid haar vraag beter kan articuleren. Dat komt nu onvoldoende van de grond.

Een deelnemer stelt het als volgt: “Ik mis het diepgewortelde gevoel dat we elkaar nodig hebben om de grote maatschappelijke vraagstukken aan te gaan, zoals de verandering van het klimaat, de stijgende zorgkosten en de vergrijzing. Waar blijft de nieuwe i-Strategie? Het vervolg op de Compacte Rijksdienst? De focus ligt nu echt op de verkeerde dingen. Er is een visie nodig, waar willen we als overheid echt heel goed in zijn?”

Tot slot
De Kennisdeling Werkgroep van de Gateway Community wil de in de Gateway Reviews opgedane ervaringen delen en deze bijeenkomst is daar een uiting van. Dat gaat het beste in een dialoog tussen overheid en markt. Een Gateway Reviewer schetst een toepasselijk beeld van hoe die samenwerking tijdens een omvangrijk project verloopt: “Het is alsof we allemaal uit een vliegtuig springen. Je komt elkaar in formatie tegen en houdt elkaar vast voor een goede daling. Vlak voor de landing laat je elkaar los en land je veilig, elk in je eigen rol en verantwoordelijkheid.” Wat tijdens deze bijeenkomst is besproken over de samenwerking tussen overheid en markt geldt ook voor projecten waarin overheden met elkaar samenwerken, zo wordt gesteld. “Ook daar is het belangrijk om de eindgebruiker naar binnen te halen, om elkaar goed te leren kennen, je te verdiepen in elkaars positie en drijfveren, de positie van de opdrachtgever sterk in te vullen en elkaar de ruimte te geven zodat elke partij kan doen waar hij goed in is.”

Tijdens de discussie werd ook gesproken over de politieke dynamiek waar omvangrijke projecten binnen de overheid vrijwel altijd aan onderhevig zijn. Draagt wat er is besproken over het contract, de manier van samenwerken, relaties en cultuur eraan bij dat projecten sterk staan te midden van deze dynamiek? Een Gateway Reviewer besluit: “Natuurlijk helpt het als een project goed functioneert en een goed eindresultaat neerzet. Als je de kennis van de markt goed kunt gebruiken om je vraag te articuleren en de politiek te informeren over de mogelijkheden en de impact van een beslissing, dan helpt dat ook. Maar dan nog kan de politiek iets heel anders beslissen. Helemaal beïnvloeden kun je het nooit.”