De intensiteit van online oproepen tot verstoringen neemt overal toe. Welke bestuurlijke mogelijkheden zijn er tegen online oproer? Kan de gemeente de schade verhalen op online aanstichters? Is een digitaal gebiedsverbod een oplossing? De bevoegdheden van burgemeesters sluiten steeds minder goed aan om de digitale ontwikkelingen.
Van een burgemeester wordt verwacht dat hij alles doet om openbare-ordeverstoringen te voorkomen. Tegelijkertijd bestaat het risico dat lokale rol van de burgmeester in veiligheidsbeleid vervaagt als hij steeds minder grip heeft op een domein dat een steeds groter deel van het dagelijks leven omvat – het internet. Maar wat doen burgemeesters dan in de praktijk om dergelijke verstoringen aan te pakken als ze geen online bevoegdheden hebben?
Uit het onderzoek ‘Niet bevoegd wel verantwoordelijk’ blijkt dat burgemeesters vaak kiezen voor het aanspreken van organisatoren die online oproepen tot evenementen of verstoringen. Bijvoorbeeld door afspraken te maken of juist door te dreigen met het opleggen van sancties. In de meeste gevallen bleek dit volgens de ruim 100 geënquêteerde burgemeesters een succesvolle interventie. De vraag is of de huidige werkwijze toekomstbestendig is en welke mogelijkheden er op korte en middellange termijn zijn voor het voorkomen van online aangejaagde ordeverstoringen. Onderstaand volgen enkele mogelijkheden die verkend kunnen worden.
Verhaal schade als gemeente op online aanstichters
Een van de mogelijkheden die nog weinig aandacht in de media en die waarschijnlijk een goede bijdrage kan leveren aan de oplossing van het probleem is het achterhalen van de schade op de individuen die het online hebben aangejaagd. In de praktijk lijkt de focus vooral te liggen op de groepen en individuen die op locatie vernielingen aanrichten maar wordt er te weinig aandacht besteed aan de rol van individuen die een actieve rol spelen in de online opruiing. Burgemeester Onno van Veldhuizen kon in 2018 de ontstane schade grotendeels verhalen op de online oproeper van het feest – die zelf overigens niet aanwezig was bij de vernielingen op straat. Dat leidde volgens Bantema tot belangrijke jurisprudentie. ,,Onder bepaalde omstandigheden, zoals bij een expliciete verwijzing naar Project X in Haren, kunnen burgers verantwoordelijk worden gehouden voor ontstane schade en politie-inzet als gevolg van een online oproep.” Aan de hand van digitaal bewijs kan een reconstructie leiden tot een aantoonbaar aandeel van online oproer in de uiteindelijke schade die op straat is ontstaan (zie ook Blokkeerfriezen). Het is belangrijk dat gemeenten dan een dossier opbouwen en aantonen wat ieders rol is geweest. Dat is moeilijk en ingewikkeld maar van dergelijke acties gaat ook sterk signaal uit dat afschrikwekkend kan werken en laat zien dat inwoners ook online een verantwoordelijkheid hebben.
Pas de APV aan
Een andere te verkennen mogelijkheid, waar een sterk signaal vanuit gaat, is de aanpassing van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). In België is al een gemeente met aan APV waarin wordt aangegeven dat het reglement niet alleen van toepassing is op de openbare ruimte maar ook geldt voor virtuele ruimten – waarmee een verwijzing naar de online wereld wordt gemaakt. Deze vooruitstrevende actie is niet zonder problemen. De APV is een lokaal en gemeentelijk instrument. Online gedragingen vinden veelal plaats op sociale media en zijn moeilijk te herleiden tot een afgebakend (gemeentelijk) gebied.
Dat laat onverlet dat er bijvoorbeeld in vrijwel alle gemeenten rechtsregels zijn over de organisatie van evenementen en het aanmelden van demonstraties. Het online oproepen tot een samenkomst – zeker als duidelijk is dat het niet gaat om een demonstratie – kan niet gezien worden als het bij een gemeente aanmelden van een bijeenkomst. Het is voor burgemeester en gemeenten dan niet mogelijk om een inschatting van veiligheid en risico’s te maken en het is ook niet in te schatten hoeveel mensen het zijn en op welke plek het gaat plaatsvinden. Dat blijkt ook uit de actualiteit. Grote groepen mensen weten zich steeds sneller te organiseren en het is vaak een verrassing op welke fysieke locaties de samenkomsten zich manifesteren. In veel gevallen kunnen die samenkomsten niet als vreedzame demonstraties aangemerkt worden.
Wanneer er een expliciete bepaling wordt opgenomen waarin bepaalde online oproepen (onder bepaalde condities) verboden worden kunnen burgemeesters hun bevoegdheden – zoals bijvoorbeeld de preventieve last onder dwangsom, in stelling brengen. Nu wordt daar vooral mee gedreigd maar de juridische basis is vooralsnog flinterdun. Uit onderzoek is gebleken dat de preventieve last onder dwangsom alleen ingezet kan worden als er sprake is van een (dreigende) overtreding van een rechtsregel – een grond voor die rechtsregel zou in de APV opgenomen kunnen worden. Het is wel belangrijk om de condities dan goed te bepalen. Onder andere het expliciete karakter van oproepen speelt een rol. Het is belangrijk om de grondrechten hoog in het vaandel te houden – maar tegelijkertijd te kijken hoe er, ook bestuursrechtelijk, ingegrepen kan worden wanneer dat nodig is.
Digitaal gebiedsverbod
Steeds vaker wordt het digitaal gebiedsverbod genoemd als een mogelijke oplossing. Er is een voorbeelden van een civielrechtelijke uitspraak waarbij een man een verbod opgelegd kreeg voor het aanmaken van sociale media profielen voor een bepaalde tijd, omdat hij herhaaldelijk lasterlijke (en smaad) berichtgeving over zijn ex-geliefde verspreide via sociale media. Mogelijk zou een online ‘afkoelperiode’ voor meer online rust zorgen. Studenten van NHL Stenden (Thorbecke Academie) stellen in een recent onderzoek in opdracht van Bantema vast dat er nog geen eenduidige definitie is van een digitaal gebiedsverbod en dat meer inzicht nodig is in de voorwaarden en de handhaafbaarheid van zo’n verbod. De vraag is ook of personen of organisaties beperkt kunnen worden in online uitlatingen en in hoeverre de gemeente, als fysiek afgebakend gebied, kan gaan over online en moeilijk te begrenzen gedrag.
In verbinding blijven
De bevoegdheden van burgemeesters sluiten steeds minder goed aan om de digitale ontwikkelingen. Het is frappant dat burgemeesters geen online bevoegdheden hebben, terwijl ze wel verantwoordelijk zijn voor de openbare orde. Dat is grotendeels gelegen in juridische waarborgen (vrijheid van meningsuiting- privacy) die niet uit het oog verloren moten worden. Daarnaast moeten burgemeesters ook hun kracht – als verbinder – niet verliezen. Burgemeesters kunnen ook online die rol vertolken door een tegengeluid te maken. De kunst daarbij is om het online gedrag te beïnvloeden zonder onderdeel van discussies of polarisatie te worden. Daarnaast is het aan te bevelen om de waakzaamheid van inwoners (zelfregulering) te stimuleren en nodig dat wijkagenten hun online informatiepositie versterken door binnen de juridische mogelijkheden zoveel mogelijk informatie te ontvangen over op handende zijnde ordeverstoringen.
Willem Bantema is senior onderzoeker onderzoeksgroep Cybersafety
In Coronatijd – met name na de invoering van de avondklok – komen online oproepen tot verstoringen steeds vaker voor. Burgemeesters spelen een belangrijk rol bij de handhaving van de openbare orde in hun gemeente. Toen NHL (nu NHL Stenden Hogeschool) in 2014 startte met aandacht voor dit thema leidde dat nu en dan tot boosheid en frustratie vanuit burgemeesters en gemeenten. Openbare orde – in hun ogen – zou gaan over zaken die binnen de gemeentegrenzen spelen en het internet en sociale media zijn bij uitstek landelijk of internationaal en houdt zich niet aan gemeentegrenzen.
Na Project X in Haren was voor veel burgemeesters al wel duidelijk dat online uitingen tot openbare-ordeverstoringen kunnen leiden. Inmiddels, in 2021, is er nog weinig discussie over de vraag of er een relatie tussen online uitingen en offline gedragingen. Door Corona zijn veel digitale ontwikkelingen in een stroomversnelling gekomen en lijkt veel maatschappelijke onvrede zich via sociale media een weg te banen in veel gemeenten, met rellen en grote openbare-ordeverstoringen tot gevolg.
Bantema doet namens de onderzoeksgroep Cybersafety onderzoek naar bestuurlijke handhaving en digitalisering – dat voortbouwt op twee onderzoeken. In 2018 stelde Bantema met zijn team in het onderzoek ‘Burgemeesters in cyberspace’ vast dat burgemeesters geen bevoegdheden hebben die ze online kunnen inzetten. De territorialiteit van hun bevoegdheden en de vrijheid van meningsuiting spelen daarin een belangrijke rol. Dat wordt versterkt door het feit dat vrijwel alle handelingen online uitingen zijn en dat slechts een beperkt deel (dat verschuift wel) als strafbaar wordt aangemerkt. Voor burgemeesters en het bestuursrecht is dus sprake van een lacune als het gaat om online handhaving
Dit is een goed voorbeeld hoe een probleem analyse volkomen de mist in kan gaan bij een onjuist uitgangspunt.
Kort samengevat : niet de bevoegdheden van burgemeesters zijn het probleem , maar de onterechte juridische uitzonderingspositie van de sociale media.
Laat ik dit kort als volgt illustreren. Stel ik plaats in deze kolommen een oproep om te gaan rellen en plunderen in Groningen en den Haag. Het gevolg daarvan zal zijn dat de redactie van IBestuur die bijdrage meteen zal verwijderen. Plaats ik precies dezelfde oproep op een sociaal medium, dan blijft mijn oproep daar niet alleen gewoon staan, maar wordt hij ook nog eens tig keer vermenigvuldigd. Voorwaar een merkwaardig verschil, niet in het minst omdat er zo weinig aandacht aan besteed wordt.
Het verschil is op niets anders terug te voeren dan op de uitzonderingspositie die social media in 1996 in de VS in de communications act (section 230) hebben weten te krijgen mbt hun aansprakelijkheid voor wat derden op hun platform zetten. Let wel : een beperking van aansprakelijkheid dient feitelijk geen ander doel dan het beschermen van je winstgevendheid. In de beeldvorming is het echter opgepoetst tot de ultieme expressie van de vrijheid van meningsuiting. Dit is je reinste onzin, want die vrijheid hadden we al lang, maar de beeldvorming is zo hardnekkig dat het elke fatsoenlijk analyse van de problemen die het nu veroorzaakt in de weg staat.
In de analyse van Bantema wordt dit verschil met de traditionele media gewoon genegeerd door de uitzonderingspositie van de sociale media als een gegeven te aanvaarden om vervolgens vast te stellen dat de bevoegdheden van het bevoegd gezag tekortschieten om de gerezen problemen aan te pakken. Dat die problemen het GEVOLG zijn van de zonderlinge positie van de sociale media hoeft dan dus niet meer aan de orde te komen. Dat ondergraaft echter zijn hele analyse.
Het wordt daarom de hoogste tijd de oorzaak van de problemen daar te leggen waar het hoort : de afwezigheid van aansprakelijkheid van alléén sociale media. Daarvoor moeten we eerst afrekenen met het onbegrip over wat die aansprakelijkheid inhoudt, want bijna altijd wordt dat verward met censuur . Maar de Sijthofs van deze wereld oefenen geen censuur uit. Zij willen alleen niet medeplichtig worden aan criminele activiteiten (door ze te faciliteren) en willen in dat verband ook niet aansprakelijk worden gehouden voor eventuele gevolgschade.
Dat de sociale media zich (als enige) wél aan deze aansprakelijkheid hebben weten te onttrekken is niet alleen grove concurrentievervalsing, maar zorgt ook voor wild-west situaties die het hele maatschappelijk bestel ontwrichten. Dáár ligt het probleem en dát moeten we aanpakken.