In Rotterdam werkt een consortium aan een innovatief, experimenteel project dat meer kennis moet genereren over datagedreven beleidsontwikkeling. De komst van de AVG afgelopen mei zorgde voor verwarring, en voor vertraging, maar alle partijen - de gemeente Rotterdam, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en TNO - zijn niettemin enthousiast over de samenwerking. “Niemand kan het meer alleen.”
De afdeling Jeugdbeleid van de gemeente Rotterdam besloot een paar jaar geleden om zoveel mogelijk evidence-based beleid te ontwikkelen. Wetenschappelijke inzichten als basis voor beleid in plaats van – zoals meestal bij de overheid – ‘common sense’. De eerste successen werden behaald met het programma Drugs en Alcohol uit 2010: in vier jaar tijd halveerde het alcohol- en drugsgebruik onder 14- en 15-jarigen. Volgens het Nederlands Jeugdinstituut loopt Rotterdam in Nederland intussen voorop als het gaat om het ontwikkelen van wetenschappelijk onderbouwd, effectief jeugdbeleid.
Denis Wiering, programmamanager jeugdbeleid in Rotterdam over hoe het begon: “We doken de bibliotheek in en lazen honderden wetenschappelijke publicaties, onder meer om antwoord te vinden op de vraag wat bij het veilig, gezond en kansrijk opgroeien van jongeren risicofactoren zijn en wat juist beschermende factoren. Op grond van die bevindingen hebben we samen met wetenschappers uit verschillende domeinen een model ontworpen voor een effectiever jeugdbeleid. Dat is het fundament geworden van ons beleidskader jeugd, Rotterdam Groeit, dat in 2016 door de raad unaniem is vastgesteld.
Vervolgens ontstond bij ons de ambitie om ons model te verrijken met gegevens uit data-analyse, en zo uiteindelijk te komen tot een nieuw, hybride model waarin we traditioneel wetenschappelijk onderzoek kunnen vergelijken met resultaten uit de data-analyse. We waren vooral benieuwd in hoeverre de conclusies uit de wetenschappelijke literatuur overeenkwamen met de Rotterdamse situatie. Zo blijkt uit onderzoek dat sociaal-emotionele vaardigheden van jongeren een belangrijke invloed hebben op hun schoolprestaties. Maar in welke mate geldt dat nu precies voor Rotterdam? En voor welke leeftijdsgroep met name? En welke rol speelt armoede? In Rotterdam groeit een op de vijf kinderen op in armoede. Door Rotterdamse databestanden te analyseren hoopten we op dit soort vragen een antwoord te vinden, en wellicht nog andere verbanden te ontdekken en inzichten op te doen.”
Experimenteren met echte data
Laat TNO nu net een paar jaar geleden begonnen zijn met Policy Lab, ‘een methodiek voor het uitvoeren van gecontroleerde experimenten met nieuwe databronnen en nieuwe technologieën voor het maken van datagedreven beleid’. TNO-onderzoeker Anne Fleur van Veenstra: “Rotterdam had een duidelijk en concreet real life beleidsvraagstuk waar data-analyse bij zou kunnen helpen, en voor ons was het heel fijn om met echte data te kunnen experimenteren en zo onze werkwijze te toetsen. Onze belangen sloten dus naadloos op elkaar aan. Dat Rotterdam beschikte over een degelijk beleidsmodel met een serieuze wetenschappelijke basis, was een groot voordeel. Zo konden we goed testen of data-analyse iets extra’s toevoegt.”
Het idee was om een aantal verschillende databronnen, van het CBS, de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG) en de gemeente Rotterdam, aan elkaar te koppelen en zo uit te vinden wat de belangrijkste factoren zijn in de sociaal-emotionele ontwikkeling van jongeren.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties sloot zich graag aan bij dit initiatief, vertelt Jeanette Krol, senior beleidsmedewerker bij BZK. “Datagedreven antwoorden vinden op maatschappelijke vraagstukken, is sinds de komst van het nieuwe kabinet dé uitdaging geworden van de overheid. Dan gaat het niet alleen over Rotterdams jeugdbeleid, maar ook over bijvoorbeeld de energietransitie, watermanagement of bepaalde kwesties in de zorg. BZK is verantwoordelijk voor de digitale overheid; wij stimuleren in onze rol van aanjager innovatieve samenwerkingen tussen overheden, marktpartijen en de wetenschap. Als er nieuwe werkwijzen onderzocht worden, investeren wij daar graag in, zodat de opgedane kennis vervolgens gedeeld kan worden.” BZK leverde een data scientist en stelde een subsidie van enkele tienduizenden euro beschikbaar.
Onderling vertrouwen
Het uiteindelijke doel van al dat ge-onderzoek, zegt Denis Wiering, en dus ook van dit experiment, is om gerichter financiële middelen te kunnen inzetten. “Je weet beter wat werkt en wat niet. Zo heeft die eerdere ontdekking over het grote belang van sociaal-emotionele vaardigheden voor het welzijn en maatschappelijk succes, ervoor gezorgd dat we daar nu meer geld in investeren.”
Het ging – en gaat – in Rotterdam steeds over het ontwikkelen van beleid op collectief niveau, niet over de manier waarop individuele jongeren geholpen zouden kunnen worden. Van ‘profilering’ is geen sprake. Toch was het een hele opgave om met het oog op de privacy alles goed te regelen, vertellen de deelnemers aan het Policy Lab-experiment. Alle persoonlijke gegevens waren gepseudonimiseerd, dat wil zeggen dat namen waren vervangen door nummers. Ook sloten de partijen een speciale overeenkomst voor gegevensverwerking. Van Veenstra: “Het heeft ons veel tijd gekost om een goede gezamenlijke regeling op te stellen, en om een Data Protection Impact Assessment te doen. We moesten heel zorgvuldig te werk gaan, omdat we gegevensbestanden koppelden die niet eerder samengevoegd waren. Dat het om gegevens van jongeren ging, maakte het extra gevoelig.” Denis Wiering: “We waren al een tijdje bezig toen in mei de AVG van kracht werd. Die was voor iedereen nieuw, dus op sommige terreinen moesten we het wiel uitvinden, bijvoorbeeld bij het opstellen van die DPIA. Er waren nog geen formats beschikbaar.”
“Wat erg belangrijk bleek”, vertelt Van Veenstra, “is dat wanneer je databronnen van andere partijen wilt gebruiken, je mensen mee moet krijgen om daaraan mee te doen. Er moet voldoende onderling vertrouwen zijn dat de gegevens volgens de regels worden verwerkt.” Maar juist op het punt van de regelgeving bleken de interpretaties aanvankelijk uiteen te lopen. Van Veenstra: “De Centra voor Jeugd en Gezin meenden na de invoering van de AVG niet meer te voldoen aan de voorwaarden om hun gegevens met ons te mogen delen. Juist omdat we de grootst mogelijke zorgvuldigheid in acht wilden nemen, moesten we dat respecteren want zij zijn verantwoordelijk voor hun eigen databestand.”
Er moet voldoende onderling vertrouwen zijn dat de gegevens volgens de regels worden verwerkt
Deze kink in de kabel zorgde ervoor dat het experiment inhoudelijk nog geen uitkomsten heeft opgeleverd. Maar intussen zijn de gesprekken met de Centra voor Jeugd en Gezin weer op gang, en men hoopt in het eerste kwartaal van 2019 het project alsnog succesvol af te ronden. Alle deelnemers zijn, ondanks de vertraging, zeer positief over wat ze tot nu toe hebben geleerd. Wiering: “Het was mooi geweest als we nu al informatie hadden verzameld waarmee we ons beleid nog verder hadden kunnen verbeteren, maar anderzijds hebben we procesmatig zeer waardevolle lessen geleerd. We zijn niet alleen wijzer geworden over de zorgvuldige omgang met gegevens, maar ik heb zelf bijvoorbeeld ook veel geleerd op het gebied van analysetechniek en over de kwaliteit van databronnen. ”
Ook bij TNO-onderzoeker Anne Fleur van Veenstra overheerst enthousiasme over het project. “Dat we het Rotterdamse beleidsmodel tot nu toe niet hebben kunnen testen, is jammer”, aldus Van Veenstra. “Maar het ziet ernaar uit dat dat nu alsnog gaat gebeuren. Daarbij vond ik het fantastisch om met drie partijen, elk vanuit een andere invalshoek, aan een reallife casus te kunnen werken. Die multidisciplinaire samenwerking, zo hebben we ontdekt, is ook echt een voorwaarde om zo’n project te doen. Je moet alles aan tafel hebben: data scientists, statistici, mensen die de jeugdzorg kennen, beleids-makers.” Jeanette Krol van BZK: “Dit is hoe ‘permanent bèta’ in de praktijk werkt. We hebben ongelofelijk veel geleerd, en dat is weer het vertrekpunt voor volgende partnerships. Want zoveel is duidelijk: niemand kan het meer alleen. Zo’n grotere context waarin overheid, wetenschap en het werkveld met elkaar beleid ontwikkelen, is iets wat wij blijvend willen stimuleren. Het is een essentieel onderdeel van de Digitale Agenda Overheid.”
Maatschappelijk debat
Over de toekomst van datagedreven beleidsontwikkeling zijn de Policy Lab-deelnemers, ondanks de problemen die ze hebben ervaren op het gebied van privacyregelgeving, niet pessimistisch. Denis Wiering vermoedt dat over een jaar al veel meer duidelijk zal zijn over wat wel en niet is toegestaan. “Het is na de komst van de AVG voor veel mensen – niet alleen voor ons – zoeken geweest. Iedereen is voorzichtig – en terecht, want zorgvuldigheid moet voorop staan – en daardoor gebeuren sommige dingen nu niet, terwijl ze misschien wel zouden mogen. Maar het is een kwestie van tijd voor er bepaalde routines ontstaan en de AVG-regels zich hebben uitgekristalliseerd, zodat we allemaal veel beter weten waar we aan toe zijn. Mogelijk zou een commissie van experts, vergelijkbaar met een medisch-ethische commissie, zich over bepaalde kwesties rondom datagebruik kunnen uitspreken.”
BZK-beleidsmedewerker Krol benadrukt het belang van een maatschappelijk debat. “Daarbij gaat het lang niet alleen meer om privacyvraagstukken, want die kunnen soms met technische middelen worden opgelost. Het gaat om autonomie van mensen. Om het recht ook eens even onzichtbaar te zijn. En het gaat bijvoorbeeld om de vraag hoe digitalisering zich verhoudt tot de inclusieve samenleving die we willen zijn. We zullen met elkaar om de tafel moeten – de verschillende overheden, het bedrijfsleven, de wetenschap – om een gezamenlijk antwoord te vinden op allerlei vragen. We moeten toe naar een nationale opvatting omtrent datagebruik. In de Verenigde Staten wordt die bepaald door het bedrijfsleven, in China dicteert de overheid die. Voor ons in Europa zijn dat geen van beide aantrekkelijke modellen. Maar hoe willen wij het wel? Het is de rol van BZK om dit gesprek te organiseren, en we zijn daar ook al mee bezig, onder meer in de vorm van dialoogtafels. We merken dat in de rest van Europa de ogen op Nederland gericht zijn: we worden een beetje gezien als ‘thought leader’. Niet alleen omdat we een reputatie hebben als land van vrede, recht en veiligheid, maar ook omdat we enorm veel kennis hebben op dit gebied. Een extra reden om hier in de toekomst verder aan te werken.”
Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 29
