Werkzame stof

Wat hebben gratis schoolboeken, werkdruk op scholen, het oplopende leraren-salarisgat (‘lerarenSaGa’) en het tekort aan docenten met elkaar te maken? Op het eerste gezicht misschien niet zo veel, maar onder het vergrootglas is er een directe wisselwerking. Slim handelen zou er voor kunnen zorgen dat onderwijsmaterialen goedkoper en beter zouden worden, dat de werkdruk op scholen daalt en dat het salarisgat (deels) wordt gedicht en op het docententekort wordt ingelopen.

Even de context. Tien jaar geleden (in 2008) is de Wet Gratis Schoolboeken (“WGS”) ingevoerd. Het doel was de schoolkosten voor ouders te beperken en de marktwerking op de educatieve boekenmarkt te verbeteren. Helaas. Er bestaat natuurlijk niet ineens zoiets als gratis schoolboeken, ook al maak je daar een wet over. Een makkelijke manier om dat wel zo te laten lijken is om de kosten te verplaatsen en liefst onzichtbaar te maken. Dat is precies wat er is gebeurd. De belasting die alle belastingbetalers bij elkaar brengen wordt gebruikt voor de vaste financiering van scholen (bulkbedrag of in jargon ‘lump sum’). Uit die vaste financiering moet de school vervolgens alles (en dus ook de aanschaf van onderwijsmaterialen) betalen. Ouders betalen via de normale belasting alsnog de rekening, de kosten zijn alleen verplaatst.

De prijs van boeken (laten we het even voor het gemak boeken blijven noemen, hoewel alle onderwijsmaterialen inclusief digitale middelen eronder vallen) is sinds de wet is ingevoerd (zelfs gecorrigeerd voor inflatie) jaar op jaar gestegen. De marktwerking is er (zoals vooraf ook voorspeld) door de wet op achteruitgegaan. De omslachtige en voor alle partijen kostbare verplichte Europese aanbestedingsprocedures zijn namelijk onvriendelijk en ongunstig voor kleinere spelers. Er zijn nu nog maar twee landelijke distributeurs – toen de wet werd aangenomen waren er dat nog zes. Kortom, de WGS is kostenverhogend op systeemniveau en contraproductief voor het gestelde doel van marktwerking. Het legt ook een fors (ieder jaar weer terugkerend) beslag op de vaste financiering van onderwijsinstellingen.

Lerarensalarissen

Dat is diezelfde vaste bulkfinanciering van de scholen waaruit in Nederland de lerarensalarissen worden betaald. Over de salarissen is het laatste jaar het nodige te doen. Op de Nederlandse arbeidsmarkt blijkt het lerarensalaris niet meer tot voldoende aanbod van nieuwe docenten te leiden. Nederlandse leraren worden aantoonbaar tientallen procenten onderbetaald ten opzichte van hun opleidingsequivalenten, zo tonen cijfers van OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) aan. De elasticiteit die voortkomt uit het feit dat onderwijsprofessionals vaak niet primair financieel gemotiveerd zijn in hun werkkeuze, is eindig. Er hoeft geen numerus fixus gesteld te worden voor lerarenopleidingen, terwijl het aantal mogelijke banen in het onderwijs toch echt schaars is. Opleidingen voor beroepen als artsen, tandartsen en fysiotherapeuten hebben die aanloop wel. De markt is de markt.

Het benodigde budget voor lerarensalarissen is met een simpele rekensom inzichtelijk te maken: noodzakelijk aantal uren maal gemiddelde vraagprijs. Als het resultaat van die rekensom hoger uitvalt dan het beschikbare bedrag, treden er problemen op. Het aantal uren is wettelijk vastgelegd, dus minder beschikbaar salarisbudget betekent dat de vraagprijs omlaag moet. Alleen: degene die de vraagprijs voor docenten bepaald, is niet de school. Dat is de docent. De markt is de markt, constateerden we al. Zodra er schaarste optreedt en er tegelijk boetes voor de school dreigen, moeten er kostbare noodmaatregelen worden genomen. Steeds vaker is dat een door een commercieel bureau geleverde invaldocent die met zijn of haar leasewagen voor komt rijden. Via een extern bureau krijgt de docent zijn of haar vraagprijs wél. Het is aardig van docenten dat ze op hun post blijven, en niet massaal verkassen naar die bureau’s. Het bod dat op tafel ligt om dat rampenscenario voor de publieke zaak te voorkomen is voor het gemak al opgeteld door de protesterende leraren: 1,4 miljard euro extra toevoegen bovenop de huidige achterlopende salarissen.

Oplossing

Het spel wordt van twee kanten hard gespeeld, tot en met herhaaldelijke landelijke stakingen toe. Is er dan echt geen andere oplossing? Natuurlijk wel. Daarvoor moeten we wel even ons perspectief veranderen, en het grotere geheel beschouwen. We nemen het totaal van uitgaven aan schoolboeken en salariskosten bij het ministerie van OC&W als uitgangspunt. Er is een aanzienlijk verschil tussen het aantal uren ‘voor de klas’ en het aantal uren dat een docent moet werken om voor de klas te kunnen staan. Een onderwijsprofessional moet zijn werk actueel en relevant voor de leerling weten te houden, en op een professionele manier verzorgen. Dat kost veel tijd en moeite. Schoolboeken en andere onderwijsmaterialen zijn ‘voorwerk’: halffabrikaten die ervoor zorgen dat een docent meer kan doen in minder tijd, en binnen de beschikbare uren kwalitatief goed onderwijs kan geven. Meer en betere halffabrikaten kunnen die ratio nog positief beïnvloeden.

Het aanbod uit de markt is alleen behoorlijk conservatief en nogal beperkt. Zeker met in het achterhoofd de energieke docenten die voor hun publiek (zowel andere docenten als leerlingen) over de actualiteit van hun vakgebied bloggen, of die via sites als Y**T*** prachtige visuele content online zetten. De individuele docent zou veel meer ontzorgd kunnen worden door dat werk professioneel te organiseren, op te schalen en gebruiksvriendelijk te ontsluiten – maar dat is gebeurt nu niet. Door beter voorwerk en door betere instrumentatie, zou de werkdruk (het aantal noodzakelijk te werken uren in verhouding tot het aantal uren voor de klas) kunnen afnemen. Op die manier valt de rekensom alsnog gunstiger uit, en kan een duurzamer salarisbeleid worden gevoerd waarin wél een duurzame marktevenwicht bereikt kan worden. En lesgeven waarschijnlijk plezieriger is.

De “gratis schoolboeken” kosten de samenleving jaarlijks honderden miljoenen door heel veel ingebouwde inefficientie en perverse prikkels naar de markt, en er blijft nadien weinig tot niets meer over voor andere noodzakelijke of hoogrenderende vormen van ontzorging. Echt interessant wordt het wanneer je de bedragen die ermee gemoeid zijn afsteekt tegenover open onderwijsmethodes. Bij onze zorgverzekeringen wordt (om de kosten in de hand te houden) tegenwoordig gekozen voor inzet van generieke medicijnen. Die bevatten dezelfde werkzame stof, maar door terug te gaan naar de scheikunde erachter kunnen geneesmiddelen bij vrijwel iedere leverancier (en dus tegen de meest gunstige voorwaarden) in iedere gewenste vorm of maat afgenomen worden. Dat scheelt enorm veel geld, maar kan ook een uitkomst voor patiënten zijn. Probeer maar eens om drie keer per dag 2/3e pilletje in te nemen, of een halve zetpil in te brengen. Vraaggestuurd betekent ook meer keuze en meer mogelijkheden tot maatwerk.

Open onderwijsmaterialen

Voor onderwijs is het equivalent van generieke medicijnen open onderwijsmaterialen. In Nederland zijn er honderdduizenden leerlingen die al jaren les krijgen met dergelijke onderwijsmethodes. Een aantal scholen in het voortgezet onderwijs werken daarvoor samen in een not-for-profit-stichting die VO-Content heet. Voor een bijdrage per leerling van zeven euro per jaar (dus letterlijk een fractie van de honderden euro’s per leerling die andere scholen nu via aanbestedingen kwijt zijn) krijgen de scholen een compleet pakket dat alle noodzakelijke “werkzame onderwijsstof” bevat. Er zit geen toverkracht bij de uitgevers, die laten hun materialen immers ook door reguliere docenten, redacteuren, illustratoren en vormgevers samenstellen. Ergens in dat proces wordt het alleen een merkproduct waarvan zij exclusief eigenaar zijn. Daarmee staan docent en leerling meteen op grote afstand. Zelf een tekst of plaatje wijzigen om een leerling met een bijzondere behoefte tegemoet te komen is er niet bij, of kan alleen lokaal.

De gebruikers van open onderwijsmaterialen krijgen veel meer dan “standaard gebruiksrecht” van een product: ze krijgen het volledige bronmateriaal waarover ze honderd procent controle hebben. Ze mogen er letterlijk mee doen wat ze willen, inclusief stukken herschrijven en in iedere vorm en op iedere gewenste manier herdistribueren – zolang het maar open blijft. Dat is pas echte onderwijsvrijheid. Let wel: normale docenten kunnen gewoon blijven vertrouwen op de kant-en-klare ‘werkzame onderwijsstof’, zoals ze dat nu met de ‘merkvarianten’ ook doen. Business as usual, zogezegd. Het deel van de docenten dat wil vernieuwen en zelf vol inspiratie aan de slag wil met het maken en mixen van eigen lesmateriaal, krijgt daar echter ook alle gelegenheid toe. De wet van de grote getallen werkt mee: zelfs een klein percentage van relatief bescheiden bijdrages maakt al een wereld van verschil in actualiteit. Uit onderzoek blijkt dat die getallen overigens helemaal niet zo klein zijn: cijfers uit 2010 geven aan dat 39 procent van de leerkrachten in het basisonderwijs zelf materialen ontwikkelt, en 18 procent toonde interesse om dat ook te doen. Voor voortgezet onderwijs en MBO liggen die cijfers nog hoger, waarbij het VO de kroon spant: 35 procent van de docenten in het voortgezet onderwijs ontwikkelt zelf materialen en nog eens 29 procent was dit van plan, maar deed het nog niet. Wanneer er een goedwerkende infrastructuur is om dat te delen, profiteert de rest daar automatisch van mee. Uiteraard blijft het optioneel voor de individuele docent om die dynamiek in zijn of haar onderwijs te introduceren, maar het wordt in ieder geval wel heel gemakkelijk gemaakt.

De scholen en leraren zijn zelf in zo’n scenario stuk voor stuk meer dan gebruikers, ze zijn mede-eigenaar. Scholen houden vrijwel hun hele ‘gratisboeken-budget’ over om naar eigen inzicht te besteden. Een school kan bijvoorbeeld extra didactische kennis in huis halen, gericht inspelen op regionale behoeften (denk aan onderwijs toegesneden op de specifieke situatie in grensgebieden) of de actualiteit. En (let op!): ze kunnen dat doen door eigen talent op de school en uit de regio hiervoor te benutten. Niet alleen vullen ze daarmee hun eigen salarisbudget aan, maar ze bieden de eigen mensen (die daar behoefte aan hebben) ook meer uitdaging en taakvariatie. De scholen kunnen vanuit hun eigen netwerk een veel bredere pool van mensen aanspreken, bijvoorbeeld voormalige docenten die door een lichamelijke aandoening niet meer in staat zijn om zelf fysiek voor de klas te staan – maar wel op een andere manier hun kennis en kunde voor het onderwijs in willen en kunnen zetten.

Er is bij open onderwijsmaterialen geen verplichte koppeling tussen technologie en een specifieke methode van een uitgever. Scholen, docenten en leerlingen kunnen zelf de ICT-tools kiezen waarmee ze willen werken. Dus ook die van hele kleine innovatieve startups. Of eigen maatwerk op basis van open source. Ze kunnen zelf de apparaten kiezen waar ze mee werken, in plaats van met een methode specifieke leveranciers opgedrongen te krijgen. En ze kunnen desnoods op de vrije markt de software aan laten passen als dat moet. Er is dus geen ‘planned obsolesence’.

Andere belanghebbende ministeries

Marktoverstijgende beleidsdoelen en innovaties in het onderwijs kunnen collectief of centraal tegen kostprijs uitgevoerd worden, al dan niet met projectgerichte steun vanuit Den Haag. De financiering daarvoor kan natuurlijk vanuit het ministerie van OC&W komen, maar (interessant om met de huidige budgetverdeling die vermaledijde 1,4 miljard bij elkaar te sprokkelen) ook vanuit andere belanghebbende ministeries. Zo heeft Justitie en Veiligheid een direct belang bij het garanderen van veiligheid en privacy van leerlingen en onderwijspersoneel. Volksgezondheid, Welzijn en Sport is verantwoordelijk voor gezond bewegen en voor het realiseren van universele toegankelijkheid voor mensen met een beperking in het kader van het VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Sociale Zaken is mede-verantwoordelijk voor herintreders en arbeidsmobiliteit wat weer direct samenhangt met ‘leven lang leren’. BZK heeft een opdracht voor ontwikkeling van burgerschap en democratie. Enzovoort. Onderwijs is in veel gevallen een cruciale en strategische factor in het behalen van langetermijndoelen, en het systeem is zo in te richten dat meerdere ministeries financieel bij kunnen dragen zonder elkaar en het onderwijs voor de voeten te lopen. Het onderwijsveld blijft daarbij achter de knoppen, dat is een randvoorwaarde.

De Wet Gratis Schoolboeken stuwde allerlei kosten onder het ministerie van OC&W, en door de indirectie van de markt was dat op korte termijn misschien inderdaad contraproductief voor de markt. Maar de huidige situatie biedt in combinatie met de mogelijkheden van digitalisering wel sterke uitgangspunten om de situatie alsnog weer te keren. We hebben nu open onderwijsmaterialen met aantoonbaar voldoende ‘werkzame stof’, en er is geen reden waarom de kanteling naar volledig eigenaarschap en volledige openheid niet gemaakt kan worden. Dat blijft gewoon een markt, maar wel een veel meer gebalanceerde en efficiëntere markt waarin de machtsverhoudingen eerlijk zijn. Met de middelen die daarmee gemoeid zijn kunnen we écht werk gaan maken van ontzorgen. Op die manier kunnen we de kwaliteit, toegankelijkheid, context-gevoeligheid en actualiteit van het Nederlandse onderwijs vergroten. Het is een kwestie van samen doorpakken, net als in de wetenschap gebeurd is met de internationale ‘open access’-beweging. Ook daarin heeft Nederland een voortrekkersrol gehad, en ook daar zijn de de verstoorde marktverhoudingen nu snel aan het normaliseren.

Transparant

Het is een belangrijke vooruitgang dat de totale maatschappelijke kosten van de infrastructuur rondom de ‘gratis boeken’ dankzij de WGS volledig transparant zijn geworden. Daarmee is de weg ingezet naar politieke en bestuurlijke acceptatie van het feit dat investeren in voldoende collectieve ‘merkloze’ open leermiddelen de meest efficiënte, goedkope, duurzame, democratische en innovatieve manier van procesinrichting is. Dat is niet alleen voor budgetten op de korte termijn van belang, maar zeker ook met een vooruitziende blik. Conjunctureel zullen zich altijd weer economisch moeilijker tijden voor gaan doen. Kostbare kortlopende licenties zijn feitelijk ‘leningen’ die ieder jaar tegen een verhoogd tarief weer opnieuw afgerekend moeten worden. Als mede-eigenaar kunnen we investeren wanneer het kan, en tijdelijk (desnoods naar bijna nul) variabel terugschalen wanneer het moet.

Gezondere marktwerking op de educatieve boekenmarkt is onmogelijk zonder de markt te kantelen, zo heeft het falen van de doelstellingen van de WGS ons de afgelopen tien jaar geleerd. De schijnbare patstelling rondom het lerarensalarisgat is ook een kwestie van politiek ‘writers block’. We moeten serieus investeren in open onderwijsmaterialen en vooral in een open infrastructuur voor onze honderduizenden leraren om hun primaire proces collectief te organiseren. Dat is een noodzakelijke stap om de pluriformiteit en rijkheid aan perspectieven van ons onderwijsbestel veilig te stellen. Anders holt de markt dat stelsel van binnen uit, en onttrekt middelen die we hard nodig hebben binnen dat onderwijsbestel. Het zou verstandig zijn als onze bewindslieden de duurzame oplossingen herkennen en de problemen niet langer voor zich uit hoeven schuiven (daar worden problemen over het algemeen immers niet kleiner van, integendeel). Met de juiste visie en een goede executie moet een budgetneutrale realisatie van die 1,4 miljard euro voor het dichten van het lerarensalarisgat op termijn haalbaar zijn. En dan krijgen we er nog blije leraren, beter en actueler onderwijs en meer economische manoeuvreerruimte gratis en voor niks bij…

Michiel Leenaars is directeur strategie bij NLnet Foundation en directeur van Internet Society Nederland.