X-Road is geen ‘Holy Grail’ voor het inrichten van de digitale dienstverlening

Het Manifest ‘Herprogrammeer de overheid’ heeft stof doen opwaaien. Onterecht. Een aantal vaststellingen zijn feitelijk onjuist; een aantal aanbevelingen ook. Het is opvallend hoe vaak Estland, met haar X-Road systeem, wordt gezien als de Holy Grail hoe een staat haar digitale dienstverlening in zou moeten richten. Laten wij de overeenkomsten en verschillen tussen Nederland en Estland eens tegen het licht houden.

Om te beginnen wonen in Estland 16,1 miljoen minder mensen dan in Nederland. Esten wonen met 1.3 landgenoten op een oppervlakte van 45.227 vierkante kilometer. Dat vertaalt zich in 29 inwoners per vierkante kilometer, waarvan de meesten wonen in en rond de steden Tallinn (400.000 inwoners) en Tartu (100.000+ inwoners). Nederland is ietsje kleiner dan Estland, ongeveer 41.543 vierkante kilometer, maar telt wel ongeveer 17,4 miljoen mensen; zo’n 418 mensen per vierkante kilometer.

Na de Val van de Berlijnse Muur (1989) zat Estland nog steeds met lastige buurman Rusland. Het land moest welvaart en politiek gezag zien op te bouwen op de puinhopen van het communisme. Voldoende incentive om Greenfield te beginnen. Het idee voor het X-Road systeem ontstond in de late jaren ’90 en werd officieel gelanceerd in 2001. Sindsdien speelt X-Road een centrale rol in de digitalisering van Estland.

Nederland begon veel eerder met digitalisering, vanuit het perspectief van de Open Economie. Aangezien onze overheden georganiseerd zijn conform het subsidiariteitsbeginsel, kent ons land een heel pallet aan spelers die – ieder op hun moment en om hun eigen reden – begonnen te digitaliseren in de jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw. Allereerst begon de Nederlandse Belastingdienst met de digitalisering van hun systemen. Zij waren een van de eerste overheidsorganen die de voordelen van geautomatiseerde gegevensverwerking inzagen. Met het complexer worden van onze samenleving, na de wederopbouw, ontstond de behoefte om meer te doen met minder ambtenaren. Andere Ministeries volgden de automatiseringsgolf.

In de jaren ’80 begonnen de Nederlandse spoorwegen met de automatisering van hun ticketverkoop en informatiesystemen. In 2005 introduceerde de Nederlandse overheid DigiD waarmee burgers online diensten van de overheid kunnen gebruiken; een belangrijke stap in de digitalisering van de Nederlandse overheid. Nog iets later, in de jaren ’90, kwamen de Basis Registraties, zoals de Basisregistratie Personen (BRP): de digitale database waarin de persoonsgegevens van alle inwoners van Nederland worden opgeslagen.

Centraal – decentraal

Dus waar Estland ‘by design’ koos voor één centraal e-overheid concept, geoperationaliseerd met een decentraal X-Road systeem, ontstond de Nederlandse e-Overheid ‘by default’ door organische groei.

Laten we de mogelijkheden vergelijken:

1. Toegankelijkheid: Zowel in Estland als in Nederland is de digitale dienstverlening zeer toegankelijk. Beide landen kennen snelle internetverbindingen en gratis wifi-hotspots, waardoor vrijwel iedereen toegang heeft tot digitale overheidsdiensten. Hoewel Nederland ook goede toegang heeft tot internet, is de toegankelijkheid van digitale overheidsdiensten minder uniform. Wij hebben er ook meer van.
2. Integratie: In Estland zijn alle overheidsdiensten geïntegreerd in een enkel digitaal platform, genaamd X-Road. Dit betekent dat burgers met een enkele login toegang hebben tot alle diensten, van belastingaangifte tot gezondheidszorg. In Nederland zijn de digitale overheidsdiensten meer gefragmenteerd en is, ondanks DigID, nog wel vaak een aparte login nodig voor verschillende diensten. Wij werken niet met één identiteit systeem, maar met een stelselstructuur. Hierdoor kunnen verschillende bedrijven ID diensten aanbieden, zoals Digidentity.
3. Identiteit: Estland heeft een zeer geavanceerd systeem voor digitale identiteiten. Iedere burger heeft één digitale ID-kaart, waarmee ze toegang hebben tot alle overheidsdiensten. In Nederland vertrouwen wij nog grotendeels op fysieke identiteitsdocumenten en is het gebruik van één digitale identiteit beperkt. Niet in het minst omdat ons land inclusiviteit, dus ook van digibeten, politiek wenselijk vindt. Terwijl in een land als Estland de burger zich meer centraal aan laat sturen.
4. Automatisering: Estland heeft veel diensten volledig geautomatiseerd. De belastingaangifte is bijvoorbeeld zeer eenvoudig. Het systeem selecteert automatisch de juiste vorm en vult deze in op basis van de beschikbare gegevens. In Nederland, hoewel er ook een mate van automatisering is, vereisen veel diensten nog menselijke tussenkomst. Niet zo gek, want de Nederlandse economie is veel groter, complexer en dynamischer dan die van Estland. Daarom is het Estlandse belastingsysteem geautomatiseerd en geïntegreerd, terwijl wij een complexer, maar dynamischer, individueel aangepast belastingsysteem hebben.
5. Transparantie: Estland heeft een sterk beleid van transparantie in de digitale dienstverlening. Alle transacties en interacties met de overheid worden gelogd en zijn zichtbaar voor de gebruiker. In Nederland is deze transparantie minder uitgebreid. De reden is ook hier logisch. In Nederland hebben wij de redelijke luxe om ons te concentreren op ‘wat’ wij willen bereiken, terwijl in Estland de druk altijd enorm geweest is op ‘hoe’ je dat wilt bereiken. Hierbij is ‘transparantie’, vooral in architectuur, een medicijn tegen digitaal risico.
6. Cybersecurity: De nabijheid tot Rusland creëert uitdagingen op het gebied van cybersecurity. Na een geschil met Rusland in 2007, werd Estland het doelwit van een massale cyberaanval gericht op de websites van de Estse overheid, banken, kranten en omroepen, waardoor veel diensten tijdelijk ontoegankelijk waren. Sindsdien is Estland een wereldleider op cybersecurity gebied geworden, met een nationale cybersecurity strategie en significante bijgedragen aan internationale inspanningen om de cyberveiligheid te verbeteren.
   Het is niet voor niets dat het NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCOE) in Tallinn is gevestigd.

Hoe ziet X-Road er nu uit ‘onder de motorkap’?

X-Road  is ontworpen om de uitwisseling van gegevens tussen overheidsinstanties, particuliere organisaties, burgers en andere belanghebbenden te vergemakkelijken voor een klein land, met een kleine overheid en onder hoge politieke en veiligheidsdruk.

De eerste versie van X-Road, in 2001, was ontworpen om een beveiligd netwerk te creëren voor de uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten. Die eerste versie groeide snel en tegen 2003 waren er al meer dan 80 overheidsorganisaties aangesloten op X-Road. In 2007 werd het systeem opengesteld voor particuliere organisaties, waardoor ook banken, verzekeringsmaatschappijen en andere bedrijven toegang kregen tot de gegevens van X-Road. Ter vergelijking: bij ons worden banken en verzekeringsmaatschappijen technisch niet centraal gefaciliteerd, maar zijn historisch een aantal digitale uitwisseling methoden gegroeid, om de interactie met verschillende overheidsinstanties te regelen.

Nederland heeft dus geen technisch systeem, waar je data zaken mee kunt regelen, maar een pakket aan regels en richtlijnen, waaraan actoren moeten voldoen. Het zijn die regels die hen verplichten tot transparantie en dus tot samenwerking met verschillende overheidsinstanties. Daarvoor worden digitale oplossingen gezocht, die specifiek ontworpen zijn voor die specifieke sector en kunnen voldoen aan soms aparte, strenge eigen beveiligingsstandaarden.

In Estland gebeurt dit anders. Onder de sleutelspelers in de ontwikkeling en implementatie van X-Road bevinden zich het Estse ministerie van Economische Zaken en Communicatie, dat verantwoordelijk is voor het beheer en de coördinatie van het systeem en de Information System Authority (RIA), die verantwoordelijk is voor de technische aspecten van het systeem. Veel centraler dus.

X-Road is een gedecentraliseerd open source systeem

Het X-Road-systeem maakt gebruik van een breed scala aan technologieën om een veilige en efficiënte uitwisseling van gegevens te waarborgen. Het systeem maakt gebruik van versleuteling om de privacy van gegevens te waarborgen en maakt gebruik van een gedistribueerde architectuur om de belasting van de servers te verminderen en de snelheid en efficiëntie van de gegevensuitwisseling te verhogen.

Hoewel de visie in Estland dus een centraal concept behelst, is het belangrijkste kenmerk van X-Road juist dat het een gedecentraliseerd systeem is. Dit betekent dat gegevens niet worden opgeslagen op één centrale locatie, maar worden verdeeld over een netwerk van servers. Dit maakt het systeem zeer veerkrachtig en vermindert ook het risico van gegevensverlies of -diefstal. Sinds de laatste Russische hackpogingen staat de complete Estse Staat gemirrored op de fysieke locatie van een aantal ambassades in Europa en elders in de wereld. X-Road draait in de cloud!

Bovendien maakt X-Road gebruik van een open-source model, wat betekent dat de broncode van het systeem gratis beschikbaar is voor het publiek. Dit stimuleert innovatie en stelt ook andere landen en organisaties in staat om het systeem aan te passen en te verbeteren om aan hun eigen behoeften te voldoen. Het is daarom allang achterhaald om over het Estlandse X-Road te praten.

Momenteel werkt Estland aan de uitbreiding en verbetering van het X-Road-systeem. Denk aan nieuwe functies, zoals real-time monitoring van de systeemstatus, verbeterde beveiligingsfuncties en verbeterde interoperabiliteit met andere systemen.

Conclusie

De argumenten in het recent aan de Tweede Kamer overhandigde Manifest ‘Herprogrammeer de overheid’ zijn deels onjuist en op zijn minst eenzijdig.

X-Road is geen ‘doosje’ dat je kunt kopen, maar een concept dat je zult moeten omarmen. Als de essentie van dat concept het kunnen uitwisselen van data is, dan vraagt dat meer dan technologie. Het vraagt vooral om afdwingbare afspraken: Soft Architectuur. Afspraken waar juist de Nederlandse overheid al op diverse plekken ervaring mee opdoet, waarmee Nederland ook internationaal goed om aangeschreven staat .

X-Road is hooguit een inspiratie. Geen medicijn. Niets wat hier niet ook al gebeurt.

Lees ook:

• De beste stuurlui staan weer eens aan wal – iBestuur
• Digitale frontrunner Estland botst tegen grenzen – iBestuur
• Regeringsadviseur Estland: ‘Begin met een digitale identiteit’ – iBestuur