Zet één ambtenaar op bedrijfsvoering

Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Met de redactie van iBestuur is afgesproken dat ik elk van die stellingen in een column zou toelichten. Vandaag de zesde stelling.

Stelling 6: Betreffende de bedrijfsvoering bij de rijksoverheid is het beleid de laatste jaren vrij effectief geweest. Dit was echter voor een belangrijk deel het gevolg van de noodzaak tot bezuinigen. In financieel betere tijden zou de bestaande samenwerking weleens uiteen kunnen vallen. Daarom is één ambtenaar die verantwoordelijk is voor de totale bedrijfsvoering van het rijk sterk aan te bevelen.

Het beleid met betrekking tot bedrijfsvoering was tot ongeveer 2008 binnen de kerndepartementen vrij decentraal georganiseerd. Me hier even beperkend tot het onderdeel ICT, had elk onderdeel van een departement zijn eigen ondersteunende diensten, systeembeheerders, functioneel beheerders en adviseurs. De inventarisatie met betrekking tot de Millenniumproblematiek liet echter zien dat dit er inmiddels wel erg veel waren, er dus veel geld in omging en dat voor de generieke ICT een departementsbreed beleid eigenlijk best kon. Dat leidde ertoe dat departementen gingen nadenken over concentratie en centrale aansturing. In 2003 voerde ik voor Het Expertise Centrum een opdracht uit die voor het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat leidde tot de concentratie van ruim 15 verschillende ICT-onderdelen tot één Shared Service Centrum ICT. Gemakkelijk ging dat trouwens niet. Elke DG was gesteld op zijn eigen ondersteuning (vertelden zijn eigen dienstverleners hem!). Veiligheidshalve hield ik Rijkswaterstaat maar buiten mijn advies tot concentratie en toen kwam het erdoor. Het advies werd overgenomen en zo ontstond het SSC ICT van V&W, dat later ook diensten ging verlenen aan Sociale Zaken en daarna de kern werd van SSC Haaglanden.

In dezelfde periode werden de SG’s en p-SG’s zich er van bewust dat ze op het punt van de bedrijfsvoering in brede zin veel gezamenlijke problemen hadden. Die werden vooral veroorzaakt door de financieel slechtere tijden en de politiek breed gedeelde wens tot minder ambtenaren. Ze zochten elkaar daarom op en produceerden gezamenlijk belangrijke nota’s als ‘Andere overheid’ en ‘Vernieuwing Rijksdienst’. Een belangrijk onderdeel daarvan betrof de bedrijfsvoering en dit leidde tot organisatorische maatregelen. Een citaat: ‘Het voornemen is om dit anders op te zetten. Voor het beleid op het gebied van de bedrijfsvoering is het plan om de behartiging op centraal niveau onder te brengen bij één nieuw op te richten Directoraat-Generaal Bedrijfsvoering Rijk. Met uitzondering van het financieel beheer, dat bij het DG Rijksbegroting blijft, gaat dat DG in principe over de bedrijfsvoering op het niveau van het rijk als geheel, waarbij ten aanzien van ZBO’s de zelfstandigheid op het gebied van bedrijfsvoering van deze organisaties geldt. In die functie komen dus tezamen de functies op gebied van personeel, huisvesting en facilitymanagement, informatievoorziening, inkoop. De rol van deze nieuwe DG is in zekere zin te vergelijken met die van de DG Rijksbegroting en zal sterk kader stellend zijn en niet uitvoerend.’

Dit DG OBR startte in 2008 en is inmiddels een succes gebleken. Ook op het terrein van de (generieke) ICT heeft dit geleid tot goede resultaten als de Digitale Werkomgeving Rijk en de concentratie van het grote aantal rekencentra. Ook op het terrein van het huisvestingsbeleid, facilitaire zaken en Inkoop zijn echter belangrijke resultaten bereikt.
Dit succes is in belangrijke mate bepaald door de goede samenwerking en de bestuurlijke kwaliteiten van de direct betrokken ambtenaren. Een effectieve DG en vertegenwoordigers van de departementen, die samen wilden werken, zijn van grote waarde geweest. Maar een andere kritische succesfactor is geweest dat eenieder inzag dat men wel moest. Anders zouden de geplande besparingen in financiële en personele zin niet worden gehaald.
Maar is het proces van bestuurlijke concentratie op het terrein van de bedrijfsvoering hiermee voltooid? Sommigen vinden van niet. Roel Bekker (oud project-SG Vernieuwing Rijksdienst) en Jaap Uijlenbroek (de eerste DG OBR) hebben, in hun achtereenvolgende rol als hoogleraar op de Albeda leerstoel, de afgelopen jaren gepleit voor nog een verdere stap. Eén ambtenaar die voor de gehele Rijksdienst verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering. Hetzelfde model dus dat al lang bij de gemeenten bestaat, waar de gemeentesecretaris verantwoordelijk is voor het geheel en zoals het ook in een aantal andere landen gebruikelijk is.

Waarom is er een zware interdepartementale commissie nodig voor zaken die overal hetzelfde zijn?

Is dit een goed idee? Ik vind van wel en zie daarvoor een aantal redenen. Er is geen echte reden voor bestuurlijke deconcentratie betreffende bedrijfsvoering. Me weer even beperkend tot ICT: generieke ICT is nu eenmaal overal hetzelfde en dan heeft centrale aansturing grote voordelen op het terrein van standaardisatie, inkoop en (niet te vergeten!) opleidingen. Waarom is er dan een zware interdepartementale commissie nodig om besluiten te nemen over zaken die overal hetzelfde zijn? Dan hoeft ook niet elk departement tijd te verdoen aan beleidsvoorbereiding op dat punt. Bedrijfsvoering is ook geen echt politiek onderwerp waarvoor individuele bewindslieden verantwoording moeten afleggen aan de Kamer. Bedrijfsvoering moet kosteneffectief zijn en goed werken en daar kan best één minister verantwoordelijk voor zijn. Het enige echt politieke punt is waarschijnlijk ‘uitbesteden of zelf doen’ en op dat punt lijkt een eenduidig kabinetsbeleid, en dus centrale aansturing, juist heel wenselijk. Voor de goede orde: ik heb het dus niet over de specifieke ICT. Daarbij zijn politieke verantwoordelijkheden van individuele bewindslieden zeker in het geding.
Als laatste punt wil ik nog noemen dat de financieel betere tijden, waarin we nu lijken te leven, het risico van hernieuwde divergentie oproept. Het is een menselijk trekje om je eigen spulletjes aan te schaffen, er zijn geen wettelijke regels die het verbieden en het geld is er. Gaan we het toch lekker weer zelf doen!

Samenvattend: verdere centralisatie van het beleid met betrekking tot de bedrijfsvoering bevordert standaardisatie, vermindert ambtelijke drukte, is politiek helder en waarschijnlijk ook goedkoper. Het lijkt me een mooi punt voor de komende formatie. Het past ook in de tijdsgeest: een ‘motorblok’ moet toch gevoel hebben voor bedrijfsvoering!

Het boek is hier verkrijgbaar.