Tijdens de ‘Digital Services Convening’ in juni deelden meer dan 90 mensen uit 43 landen drie dagen lang lessen met elkaar over de do’s en don’ts van de digitale transformatie van overheidsdienstverlening. Doel was om elkaar niet alleen het succesverhaal te vertellen, maar ook te leren van elkaars falen. "Het lijkt nergens op de wereld een gemakkelijk proces te zijn, waarin alle neuzen makkelijk dezelfde kant op gaan."
Beeld: Gerd Altmann / Pixabay
De online conferentie was een interessante internationale mix van (top)ambtenaren, academici en ‘ex-ambtenaren turned consultant’. Deelnemers kwamen uit Finland, Estland, Canada, Groot-Brittannië, Singapore en Nederland, maar ook uit landen als Togo, Rwanda, Mozambique, Pakistan en Bangladesh.
‘Digital Services Convening’
De derde ‘Digital Services Convening’, die op 10, 11 en 12 juni van dit jaar online werd gehouden, vond plaats op initiatief van de Harvard Kennedy School of Government en het Britse adviesbureau Public Digital. De conferentie van vorig jaar leverde het rapport ‘2019 State of Digital Transformation’ op. Ook dit jaar zal Harvard over de belangrijkste thema’s publiceren.
De teams deelden tijdens de conferentie openhartig zeer uiteenlopende ervaringen. De onderwerpen liepen van specifieke zaken als hoe je als overheid het ‘once-only’ principe implementeert (burgers hoeven een gegeven slechts eenmalig bij de overheid aan te leveren) tot zeer algemene vraagstukken als hoe je een website met corona-informatie uitrolt.
Wij hadden de eer om vanuit Nederland deel te nemen. Een online conferentie vloog nooit eerder zo snel voorbij en het is prachtig om gepassioneerde ambtenaren van over de hele wereld te treffen. Vanwege de Chatham House rules zullen we niet te diep op specifieke cases ingaan. Wel delen we graag zeven lessen en boeiende internationale, gedeelde vraagstukken die na drie dagen bleven hangen.
1. Het dilemma tussen centralisatie en decentralisatie speelt overal
De zoektocht om als één digitale overheid overheid te opereren wordt breed gedeeld. Bijna alle landen worstelen er echter mee hoe gecentraliseerd een digitale transformatie aangepakt moet worden. Een te centrale aanpak zorgt ervoor dat innovatie bij de decentrale onderdelen niet snel genoeg gaat en kan vastlopen in complexe bureaucratie en gevechten over mandaat. Totale decentralisatie zorgt ervoor dat verschillende overheidsonderdelen dezelfde functionaliteiten ontwikkelen die niet op elkaar aansluiten.
De sweet spot lijkt te zitten in het creëren van een centraal knooppunt dat samenwerking binnen de digitale overheid vergroot. Zoals een deelnemer het treffend zei: “We are a centralized node in a movement of change”. In de landen waar dit succesvol wordt toegepast, zijn de centrale teams vaak interdisciplinaire teams met toptalent uit overheid en bedrijfsleven, die het mandaat hebben om over de verschillende organisatiegrenzen samenwerking te organiseren. Deze teams doen dat door anderen te helpen hun diensten te verbeteren, niet door al het werk te centraliseren. Het succes schuilt in een complexe combinatie van een competent team, het juiste mandaat, goed leiderschap, een flinke dosis bureaucratisch hacken en veel charme.
2. De CIO van het jaar 2020 wordt overal waarschijnlijk corona
COVID-19 heeft ervoor gezorgd dat de vastgeroestheid op het gebied van digitale diensten bij veel overheden (tijdelijk) is overwonnen. Dit betekent niet dat er meteen veel nieuwe digitale dienstverlening is gerealiseerd, maar dat de dienstverlening die al aanwezig was enorm in bereik en acceptatie heeft gewonnen. Voorbeelden hiervan zijn het op grote schaal thuiswerken, een toename in het gebruik en aanvragen van eID’s, de politieke aandacht voor websites en wereldwijde discussies over corona-apps.
Een CIO van een klein land gaf aan dat de machine van een overheidsbureaucratie meestal een probleem vormt om een digitale transformatie door te maken. Als corona en haar gevolgen geen goede reden zijn om dit te veranderen, dan is waarschijnlijk geen enkele reden passend voor je overheid.
3. Gebruik de juiste middelen om verandering te organiseren
Als je eenmaal een (centraal) digitaal team hebt vormgegeven, gaat de verandering van overheidsorganisaties vervolgens niet vanzelf. Het lijkt nergens op de wereld een gemakkelijk proces te zijn, waarin alle neuzen makkelijk dezelfde kant op gaan. Het vergt lef en commitment om als team stap voor stap je geloofwaardigheid en je effectiviteit te vergroten. Het ene team blijkt meer van de blufstrategie en hanteert het motto: “Exercise the mandate, whether you have it or not.” Andere teams adviseerden zelfs: “Be smart, and seek forgiveness, not permission”.
De organisator vanuit Harvard, David Eaves, had vooraf een framework opgesteld op basis van interviews met teams van over de hele wereld. Dit framework bevat een set van verschillende knoppen (hendels) om aan te draaien. Letterlijk een set van wortels om uit te delen of stokken om mee te slaan. Dat zijn als het ware de middelen die teams wereldwijd inzetten om een digitale verandering teweeg te brengen in de overheid.
Levers Framework – Used by Digital Service Groups
(Vertaald naar Nederlands)
| wortel (verleiden) | stok (dwingen) | |
| Hard Power | Technische capaciteit Zorg voor de knapste koppen |
Aanbestedingen De macht om regels voor alle aanbestedingen op IT-gebied te stellen |
| Toverstaf voor regels Een uitzondering op overheidsbrede regels op het gebied van recruitment of aanbesteding |
Mandaat in wetgeving De principes, afspraken of werkwijze van het team worden overheidsbrede wetgeving, vb. Ontario’s Simpler, Faster, Better Services Act |
|
| Toezicht bij IT-falen De macht om bij een falend IT-project of aanbesteding een review te komen doen of te helpen |
Controle over het platform Het team heeft controle over het platform dat vele andere teams/organisaties willen gebruiken |
|
| IT-budgetcontrole Controle of inspraak over IT-uitgaven boven een bepaald budget |
||
| Soft Power | Publiek profiel Het team is bekend en zorgt dat er een ‘gaafheidfactor’ aan projecten wordt toegevoegd |
Een standaard qua dienstverlening Een standaard qua digitale dienstverlening die voor alle overheidsdienstverlening geldt en waar iedereen zich aan moet houden, voorbeeld: UK Service Standard |
| Aannamebeleid De mogelijkheid om talent aan te nemen en om aantrekkelijke carrièrepaden voor IT-specialisten te schetsen |
Nabijheid van de macht Een grote hoeveelheid politiek kapitaal doordat bewindspersonen of bestuurders steun geven en geïnteresseerd zijn |
|
| Mogen communiceren De mogelijkheid om open te communiceren over geleerde lessen, falen en succes in bijvoorbeeld blogs |
Design System De macht om een set van designcomponenten voor te schrijven die anderen moeten gebruiken, voorbeeld: UK Design System |
|
| De ‘Cool Factor’ Door gave projecten goed en snel neer te zetten laat het team zien dat een andere manier van werken mogelijk is |
Door vrijwel alle deelnemers werd aangegeven dat financiën een bepalende rol hebben op de mogelijkheden van een land of een team. Daar waar veel landen creatief proberen om daar toch ruimte in te krijgen, werd het framework ook aangedragen als middel om over te onderhandelen. Een tip was dat wanneer er geen geld is, je na kunt denken over welke hendels (wortels of stokken) uit het framework je dan nodig zou hebben om jouw resultaat dichterbij te brengen.
4. Open werken is misschien een nieuwe vorm van internationale samenwerking
Een interessante discussie ging over de omgang van overheden met open source versus closed source software. Wereldwijd worstelen landen met de vraag hoe ze een beperkte set van softwareaanbieders die zich op de markt voor overheidsdiensten begeven, kunnen sturen richting een open aanbod. Hoe organiseer je een gelijkwaardige markt voor goede en betaalbare IT-diensten?
Een argument om hierbij het principe van ‘open source tenzij’ te hanteren kwam vanuit een aantal welvarende landen die open source software als eis binnen de overheid zien als een vorm van internationale samenwerking. Zo werken onderhand ongeveer twintig landen in vier continenten met de gegevensuitwisselingtechnologie X-Road die Estland heeft ontwikkeld. En Canada heeft bijvoorbeeld het volledige technische concept van Notify (gestandaardiseerde overheidsnotificaties) van Groot-Brittannië overgenomen.
5. Agile werken kan helpen om een monoliet te herbouwen
In Nederland zijn we bij verschillende organisaties bekend met monolieten die de basis vormen van de dienstverlening. Deze doen wat ze moeten doen en zijn zelden onbeschikbaar. Maar als overheid stuiten we tegen (het gebrek aan) de flexibiliteit en aanpasbaarheid van deze systemen.
In de Verenigde Staten was in Californië een vergelijkbaar probleem met het systeem voor de jeugdzorg. Het systeem werkte prima, maar kon niet meer mee met de gewenste veranderingen in de jeugdzorg (uitgebreid artikel over deze casus). In samenwerking met onder meer het community platform Code for America is een Request For Proposal (RFP) opgesteld op een Agile-manier. Door middel van een modulaire aanpak is het systeem vervolgens stapsgewijs omgebouwd tot het gewenste systeem, waarbij na twee weken de eerste gebruikerstesten zijn uitgevoerd.
Belangrijkste les? De bestuurder heeft het aangedurft om tijdens een groot IT-traject te accepteren dat er vooraf geen zekerheid was over een oplossing en heeft open communities bij het probleem betrokken. Hiermee ontstond de ruimte om vervolgens zowel een Agile-aanpak te introduceren als het systeem flexibel te maken. Dat deze twee hand in hand gaan bleek uit deze casus. Dat de problemen overal in de wereld herkend werden, bleek wel uit de poll onder de deelnemers waar gevraagd werd naar de grootste risico’s.
6. Begrip van IT en digitaal op bestuurlijk niveau zijn overal een probleem
Een wereldwijd vraagstuk voor overheden en hun digitale teams lijkt te zijn: hoe digitaal savvy moet je bestuurder zijn? Geregeld blijkt het een probleem dat bestuurders door gebrek aan begrip van digitale diensten niet op het juiste niveau sturen. In een digitaal team wil men beslissingen kunnen nemen om snel door te kunnen en resultaten te boeken. Dit vereist het aannemen van goede mensen met de juiste kennis die stapsgewijs strategische resultaten kunnen laten zien aan hun bestuurders. Het vereist echter ook bestuurders die snappen hoe ze ruimte bieden aan goede mensen en hoe ze de juiste vragen kunnen stellen.
De oprichter van Code for America beschrijft dit vraagstuk als onderdeel van ‘Het CIO-probleem’. Een ander probleem dat onderdeel is van het CIO-probleem is dat vele overheden simpelweg een overschot aan CIO’s hebben. Een mooi voorbeeld is een Australische staat die meer dan 200 ambtenaren heeft die op enige wijze CIO in hun functietitel hebben. Als doel wordt door veel landen genoemd dat traditionele leiders moeten begrijpen dat de diensten die overheden leveren langzaam voornamelijk digitale diensten worden. Dit vereist een ander soort leiderschap, een ander soort kennis en een ander soort doelen. De mooiste les was in dit domein die van een oud nationaal CIO die zei: “My goal was not to get on the cover of Wired, I wanted my team to be on the cover of Wired.”
7. Digitaal versus IT
Een van de vooraf gestelde vragen bij de conferentie was: ‘Hoe is het om verantwoordelijk te zijn voor digitaal, zonder verantwoordelijk te zijn voor IT’? Deze vraag verraste enigszins, omdat het een onderscheid maakt tussen digitaal en IT dat we nog niet vaak zijn tegengekomen. In de discussie die volgde bleek inderdaad dat het op verschillende manieren ingevuld kan worden.
Kort gezegd zou je een digitale strategie kunnen hebben naast een IT-strategie. Bij een digitale strategie staan de klant en de dienstverlening centraal, terwijl bij een IT-strategie de technologische systemen en architectuur centraal staan. Deze twee strategieën zouden op een goede manier complementair kunnen zijn, maar kunnen wanneer het onderscheid onduidelijk is leiden tot discussie over bij wie de verantwoordelijkheid ligt.
Hoewel dat ergens logisch klinkt, is het ook discutabel. Het lijkt bijvoorbeeld onderscheid te maken tussen verantwoordelijkheden die je juist in multidisciplinaire teams zou willen beleggen. Ontwerp, bouw en beheer apart organiseren, daar nemen we in Nederland juist steeds meer afstand van. Maar dat digitaal en IT niet per se hetzelfde zijn kan wel eens een constatering zijn die gesprekken over huidige uitdagingen een stap verder kan helpen.
Wouter Welling (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) Tim van Dijk (Novum, Innovatielab SVB) en Maarten van Zaane (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
