‘Stelselbeheersysteem’ heeft tijd nodig

“Een mijlpaal in de samenwerking van de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag, en een prachtig voorbeeld van hoe gemeenten elkaars voorzieningen kunnen overnemen en (her)gebruiken”, jubelde de uitnodiging voor het seminar ‘Stelselmatig samenwerken; verder met Basisregistraties’ op 20 november 2012 in het Kyocera Stadion in Den Haag. In die dagen verscheen op internet ook het bericht ‘Rotterdam en Den Haag sluiten samen sneller aan op basisregistraties’. Rotterdam had een ‘slim systeem’ ontwikkeld voor opslag en distributie van gegevens uit basisregistraties (zie kader), dat GBA en BAG ontsloot en zou opschalen met ‘de overige basisregistraties’. Vijftien gemeenteapplicaties waren er al op aangesloten.

Nu was een mijlpaal bereikt: “Vanaf april 2013 realiseert Den Haag het gegevensmagazijn en de software voor gegevensuitwisseling. Op langere termijn neemt Den Haag ook de terugmeldfaciliteit over. De geschatte besparing op ontwikkelkosten door dit hergebruik: zo’n 3 miljoen euro”, aldus genoemd webbericht. Maar zou wat Rotterdam had uitgedacht, zomaar in Den Haag werken? Jazeker, in het seminarprogramma werd de voordracht van een Haagse ICT-architect althans aangekondigd met: “Het technologische fundament van deze nieuwe voorziening sluit naadloos aan op elke infrastructuur.” Kortom, een ‘uniek huzarenstuk’.

Meedoen

Rotterdam had met hergebruik niet alleen Den Haag op het oog. Het webbericht citeert Patrick Koek, demand manager basisgegevens aldaar: “Meedoen is voor alle gemeenten interessant, vooral voor de grotere. Dan kunnen we het werk en de investeringen nog beter onderling verdelen.” En in januari figureerden de CIO’s van Rotterdam (Hans Nijman) en Den Haag (Jan Willem Duijzer) in de BZK-uitgave i-NUPdate. Opnieuw groot enthousiasme. “De elementen hebben we bewust open source gemaakt, zodat iedereen ze kan gebruiken, uitbreiden en verbeteren. Vanuit de visie: zo krijg je een systeem dat wel beter wordt, maar niet duurder”, zegt Nijman. Duijzer: “[Het seminar] was ook de start van de community waarvan Rotterdam en Den Haag de trekkers zijn. Gemeenten – grote en kleinere – kunnen aansluiten voor gebruikmaking en gezamenlijke doorontwikkeling van het Stelselbeheersysteem. En het mooie is: iedereen mag meedoen, we kijken niet achteruit. Er zijn dus geen ‘instapkosten’ voor dat wat al ontwikkeld is.”

De communicatie rond de mijlpaal was niet omvangrijk, maar dus wel beloftevol. Dat kan verklaren waarom het seminar, aldus een verslag op de website van Rotterdam, ‘meer dan honderd collega’s uit het hele land’ trok. Ze waren afkomstig uit circa tachtig gemeenten. Wie wil er nou niet drie miljoen besparen met een overal naadloos aansluitbaar stuk software, dat je in één klap tot i-gemeente maakt?

Ridderkerk

Ridderkerk kijkt er reikhalzend naar uit, laat adviseur informatievoorziening Mieke Dijkstra weten. Barendrecht en Albrandswaard vormen met Ridderkerk de samenwerkende BAR-gemeenten en drie aparte GBA– en BAG-applicaties kan hun leverancier niet centraal ontsluiten. Met de Rotterdamse voorziening moet dat wel gaan. “Wij volgen de ontwikkelingen op de voet.”

Naamgenoot Rindert Dijkstra, informatiearchitect in Apeldoorn, heeft ook interesse. Nu is het belastingsysteem voor persoonsgegevens aangewezen op een wekelijks exportbestand uit de GBA. Andere basisgegevens komen op andere wijze beschikbaar. Rotterdam belooft een gecentraliseerd aanbod van altijd actuele data. “Ik heb begrepen dat men nu tempo wil maken.”

Ja, tempo. Volgende maand is het seminar een jaar geleden. Het systeem moet in Den Haag al sinds april draaien. Hoe zijn de ervaringen daar? En hoe staat het met de community, waarvoor de CIO’s in het ADO-stadion de aftrap gaven?

“Op technisch gebied is extra aandacht nodig voor het borgen van de kwaliteit van de projectresultaten. Ook moet er gekeken worden naar de verschillen tussen de Rotterdamse en Haagse technische implementaties van de software. Dit is nodig om gemeenschappelijk te kunnen doorontwikkelen.” Zoals gezegd was de communicatie summier. Wel kwam in mei via het ICT-dashboard van Den Haag (waaruit voorgaand citaat letterlijk afkomstig is) naar buiten dat het ‘Programma Stelsel Kern- en Basisregistraties’ voor ‘resultaat’ weliswaar code groen kreeg (‘Normaal’), maar voor ‘planning’ en ‘budget’ code oranje (‘Aandacht nodig’). Laat de Rotterdamse oplossing zich in Den Haag toch niet zo naadloos implementeren?

Haagse architectuur

Arend van Beek is sinds november 2011 Haags programmamanager Stelsel Kern- en Basisregistraties. Daarvoor zette hij in Rotterdam zo’n stelsel op. Hij vertelt gloedvol over de Rotterdamse oplossing en een Haagse marktverkenning die naar Rotterdam leidde, een uitkomst die extra bevestiging vond in een technisch vervolgonderzoek dat leerde dat die oplossing in de Haagse architectuur past. Als hem de dashboardscore wordt voorgelegd is hij even stil en zegt dan: “Code oranje, daar kan ik wel iets over zeggen… Even denken… Den Haag is bezig de ICT-infrastructuur op een hoger plan te brengen. En de capaciteit is beperkt. Dan moet je soms op elkaar wachten. Die infrastructuur heeft hoogste prioriteit, want daar bouw je alles op. Dan schuift een ander project wel eens wat naar achteren.”

Maar het dashboard signaleert ook technische complicaties. Dat komt, legt Van Beek uit, doordat Den Haag een kopie van het Rotterdamse systeem kreeg, maar Rotterdam ‘niet stilgezeten’ heeft. Beide implementaties waren dus niet meer identiek. Inmiddels wordt een en ander geharmoniseerd tot één ‘masterversie’. Van Beek verzekert dat alle kou uit de lucht is en het systeem in Den Haag het vierde kwartaal in de lucht komt. iBestuur sprak hem in augustus. 1 oktober, zei hij toen, ‘is het streven’.

Behalve techniek is organisatie een issue. De gemeenten hebben een samenwerkingsovereenkomst gesloten, die het gebruik van de Rotterdamse software door Den Haag regelt, een besturingsmodel beschrijft (onder leiding van de twee CIO’s), afspraken vastlegt over de doorontwikkeling (met inbreng van een ‘change advisory board’) en over de financiering daarvan (50/50).

“Dit kan uitgroeien tot een community”, zegt Van Beek voorzichtig. Want: “Het inrichten van een community kent valkuilen. Open source, wat is het? Hoe open is open? Stel je de masterversie beschikbaar en kunnen anderen er dan mee aan de gang gaan? Dan gaat het uit elkaar lopen. Moet je dat willen? Of maak je het half open, half gesloten? Dat het wel open source blijft, maar je samen afspreekt hoe je doorontwikkelt. Als iemand dan afwijkt van wat de change advisory board uitstippelt, kan dat, maar voor eigen rekening en als het resultaat wordt ingebracht in de community. En stel dat we een open uitnodiging doen en er staan ineens vijftig gemeenten op de stoep. Dat kunnen we helemaal niet aan.”

Juridisch

Momenteel zoekt Den Haag, beducht voor al te veel succes, met Rotterdam antwoorden op deze en tal van andere vragen, waaronder kwesties van juridische aard. Het moet resulteren in een stichting of coöperatieve vereniging. Het is een forse opgave, met alle opties nog open, maar ‘voor het eind van het jaar’ moet het rond zijn. Aansluiting bij de Stichting Hergebruik Overheid, die verspreiding en doorontwikkeling van door overheden vervaardigde software wil stimuleren en faciliteren, sluit Van Beek ook niet uit.

Welke rol zal IT-eye spelen, een adviesbureau op het gebied van architectuur, dat vorig jaar drie presentaties verzorgde op het seminar? Het bedrijf ontwikkelde het gegevensmagazijn en de terugmeldfaciliteit (de uitwisselingssoftware maakte Rotterdam zelf). Ook was het in Rotterdam en is het nu in Den Haag implementatiepartner. Binnen of annex aan de community kan IT-eye met andere bedrijven ook als implementatiepartner opereren. Wie de ontwikkelfunctie gaat vervullen (nu Rotterdam), moet nog worden bepaald. De sterke betrokkenheid van IT-eye hoeft geen twijfel te impliceren over de vraag of het geheel wel volledig open source is. Van Beek: “Dat het breder beschikbaar komt en straks ook andere bedrijven een rol krijgen, daar staat IT-eye helemaal achter.”

Als de beheer- en ontwikkelorganisatie robuust op poten staat, wat moeten gemeenten dan doen om van de Rotterdams-Haagse masteroplossing te kunnen profiteren? De meeste energie vraagt het saneren van gegevensbestanden in applicaties, die immers straks niet meer gebruikt mogen worden als basisgegevens uit het gegevensmagazijn leidend zijn. En hoe worden applicaties afnemer van het gegevensmagazijn? Van Beek wijst op de toepassing van relevante standaarden als Gemma, RSGB en (voor gegevensuitwisseling) StUF. Of een koppeling makkelijk lukt, hangt af van de mate waarin de applicatie StUF-conform is. Interpretatieverschil veroorzaakt nogal eens dat een StUF-stekker niet in een StUF-stopcontact past. Dan moet dat worden aangepast. Dat hiermee hoge kosten zijn gemoeid is steeds minder het geval, stelt Van Beek. “Als je zo’n koppeling van scratch moet laten bouwen, kan dat per applicatie 50.000 euro kosten, maar dat ben ik nog niet tegengekomen. Eerder is sprake van een geringe mismatch in de interpretatie en kun je volstaan met een beperkte aanpassing.”

13 × 1 = 1

GBA, RNI, NHR, BAG, BRT, BRK, BRV, BLAU, BRI, WOZ, BGT, BRO. Moeten afnemers van dertien basisregistraties (BAG telt voor twee) dertien maal aansluiten? Ze zouden ze allemaal via één poort willen aanspreken, maar aangezien zo’n gesmeerd draaiend stelsel van basisregistraties in een ver verschiet lag, ging Rotterdam zelf een beheersysteem bouwen. Het telt drie componenten.

Hoofdcomponent is een gegevensmagazijn voor drie soorten gegevens. Het bevat een kopie van de door Rotterdam zelf beheerde basisregistraties, zoals GBA en BAG. Ook zitten er ‘kerngegevens’ in, zelf gedefinieerde gemeentelijke gegevens die gemeentebreed worden gebruikt. En het is gevuld met voor Rotterdam relevante gegevens uit basisregistraties, die andere organisaties beheren, zoals het Nieuw Handelsregister en de GBA van andere gemeenten. Zo heeft Rotterdam centraal een datawarehouse gecreëerd, waar alle gemeenteonderdelen terecht kunnen.

De tweede component is software voor gegevensuitwisseling, zowel tussen het gegevensmagazijn en externe bronnen als tussen het magazijn en gegevensafnemende gemeenteapplicaties. Deze component bevat twee ‘filters’. Met het bronhoudersfilter stellen bronhouders per afnemer in welke gegevens deze mag ontvangen. Met het afnemersfilter leggen afnemers vast welke daarvan voor hun processen nodig zijn.

Dan is er nog de Rotterdamse Terugmeldfaciliteit, waarmee afnemers onvolkomenheden in aangeleverde gegevens aan bronhouders doorgeven.