Overheid heeft te weinig oog voor complexe realiteit

Beeld: Lex Draijer/De Beeldredaktie

Sinds 2013 is Zuurmond Ombudsman Metropool Amsterdam. Onder zijn werkgebied vallen behalve de hoofdstad ook Almere en Zaanstad en een aantal kleinere gemeenten. Hij helpt burgers die (mede) door toedoen van de overheid in de problemen zijn gekomen, soms ook als ze geen klacht hebben ingediend. Dat was het geval met de ouders van doodgeboren kinderen, voor wie het vaak moeilijk te accepteren is dat die kinderen volgens de wet nooit bestaan hebben. Samen met Parool-columniste Roos Schlikker, die bijna tien jaar geleden een levenloos geboren dochter kreeg, wist hij voor elkaar te krijgen dat deze kinderen voortaan opgenomen kunnen worden in de Basisregistratie Personen (BRP). Onlangs kwam hij in het nieuws vanwege zijn experimentele samenwerking met het Centraal Administratiekantoor (CAK), waar de mensen geregistreerd staan die hun zorgverzekering niet betalen. Hierover later meer.

Hij groeide op in Delft, in een domineesgezin waar regelmatig ‘allerlei shit aan de voordeur kwam’. Zoals een man uit Suriname die was overgekomen om het afstuderen van zijn dochter bij te wonen en de dag na de plechtigheid met een hartaanval in het ziekenhuis belandde, waarna zijn vliegticket verliep, en hij had geen geld voor een nieuwe. Hij had vergeefs om een lening gevraagd bij de Sociale Dienst. Die had hem geadviseerd om bij hen een tijd een uitkering te genieten, zodat hij kon sparen voor een retourticket. Zuurmonds moeder, ‘een feministe met een enorm rechtvaardigheidsgevoel’, regelde persoonlijk via de minister dat die lening er alsnog kwam.

Na een studie politicologie en een promotieonderzoek (De infocratie. Een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk) werkte hij een aantal jaar bij PinkRoccade om zich vanaf 2000 (eerst met zijn bureau Zenc, later met de Kafkabrigade) als organisatieadviseur te richten op verbetering van het openbaar bestuur, met name door de bestrijding van onnodige bureaucratie. Van 2002 tot 2006 was hij ook nog bijzonder hoogleraar ICT en de Toekomst van het Openbaar Bestuur, en van 2007 tot 2010 universitair hoofddocent aan de TU Delft.


Als u in het nieuws komt, is dat vaak met schrijnende zaken. Maar een derde van de klachten die u binnenkrijgt, gaat over parkeerboetes. Niet wat je noemt groot leed.

“In kwantitatief opzicht staan parkeerboetes inderdaad bovenaan. Niet zo gek als je weet dat er in Amsterdam per jaar zevenhonderdduizend worden opgelegd. Tegen tien procent wordt beroep aangetekend, dat maakt zeventigduizend bezwaarschriften. Als daarvan één op de duizend fout gaat, betekent dat voor mij tweehonderd klachten. Overigens vind ik klein leed net zo belangrijk als groot leed. Een als onterecht ervaren parkeerboete kan voor mensen een enorme impact hebben. Het bezorgt hun echt een knoop in de maag. Soms komt het voor dat iemand een minuut te laat is omdat ze haar oude moedertje op driehoog naar huis moest brengen. Of dat iemand echt niet wist dat hij ergens niet mocht parkeren. Voor dergelijke gevallen had de parkeerdienst geen coulancebeleid. Ik heb er lang voor gevochten dat dat er wel kwam, en sindsdien is het aantal klachten met veertig procent verminderd.’

Hoe gaat u in zo’n situatie te werk?

“Ik ga aan tafel zitten bij de parkeerdienst en vraag: ‘Hoe komt dit, en hoe zou het anders kunnen?’ Ik praat altijd eerst met de uitvoerders. De ombudsman richt zich niet op het beleid, maar op de uitvoering, de concrete dienstverlening aan burgers. Als het met hen niet lukt, schaal ik op naar managementniveau, en indien nodig naar de directie, en vervolgens naar de wethouder. In laatste instantie wend ik me tot de gemeenteraad. De omgekeerde weg – top-down – gaat sneller, maar ik begin liever onderop, juist omdat de hiërarchie vaak deel van het probleem is. In dit geval moest ik door tot de wethouder, omdat noch de uitvoerders noch hun bazen in de parkeerverordening ruimte zagen voor coulancebeleid. Terwijl daar in élke wet ruimte voor hoort te zijn.” Zijn hand met gespreide vingers voor zijn gezicht: “Elke wet heeft een artikel 5.”

U staat bekend om uw onorthodoxe methoden.

“Ik heb heel mijn leven onorthodox gewerkt, en dat doe ik ook als ombudsman. Toen er problemen waren met werkplaatsen waar de Sociale Dienst bijstandsgerechtigden verplicht naartoe stuurde, heb ik mijn caravan uit de winterstalling gehaald en heb ik bij verschillende vestigingen van de Sociale Dienst een tijdje voor de deur gebivakkeerd, om koffie te drinken met de mensen die daar moesten werken en te praten over wat er niet goed ging. Ik doe af en toe undercover werk, ga bijvoorbeeld mee met iemand die een uitkering gaat aanvragen. Dan zeg ik dat ik van de kerk ben en dat hij of zij moeite heeft met schrijven.”

Dat komt er gezien uw achtergrond vast gemakkelijk uit, ‘ik ben van de kerk’.

Lacht. “Ja, natuurlijk.”

Wat is volgens u de hoofdoorzaak van wat er mis gaat tussen burger en overheid?

“Dat de overheid te weinig oog heeft voor de complexiteit van de dagelijkse realiteit. Er wordt veel te gemakkelijk met een algemene pennenstreek beleid gemaakt, en dat moet dan maar voor iedereen goed zijn. Zo wordt er soms over mensen heen gewalst. Je hebt veel meer maatwerk nodig in de uitvoering. Dat komt vaak neer op het integraler kijken naar wetten en regels. Neem het kwijtscheldingsbeleid van de gemeentelijke aanslagen, daarbij wordt naar vermogen gekeken. De regelgeving van de Sociale Dienst spoort burgers aan om vooral te sparen voor een nieuwe wasmachine. Maar de Belastingdienst zegt: ‘Dat is vermogen. Dus geen kwijtschelding.’ En je bent meteen vierhonderd euro armer. Allebei de diensten hebben hun eigen logica, en die botsen op elkaar in de leefwereld van de burger. Een gotspe. Ik ben er al tijden mee bezig, maar er is nog steeds geen oplossing.”

Wat was de aanleiding voor de pilot schuldhulpverlening in samenwerking met het CAK?

“Ik hoorde min of meer per toeval van medewerkers van het CAK dat ze 150 duizend mensen in een soort granieten bestand hadden, terwijl het ging om een als tijdelijk bedoelde wanbetalersregeling. Ze zaten daarmee in hun maag en nodigden me uit voor een brainstorm. Daar kwam het idee uit voort om bij wijze van empirisch onderzoek vijftien van die wanbetalers thuis te bezoeken, om te kijken hoe we ze konden helpen. Geen van hen had ooit schuldhulpverlening gehad, omdat ze niet aan bepaalde eisen voldeden, bijvoorbeeld vanwege het feit dat ze geen inkomen hadden of omdat hun leefsituatie niet stabiel genoeg was. Soms moesten we tien of twaalf keer aanbellen voor ze met ons wilden praten. Maar bij de meesten lukte het uiteindelijk om een gesprek te hebben, en zes mensen hebben we daadwerkelijk kunnen helpen. We zijn nu aan fase twee begonnen, met honderdvijftig wanbetalers. Het komende jaar willen we erachter komen hoe we deze doelgroep het beste kunnen bereiken én wat er structureel moet veranderen aan criteria, protocollen en procedures om ook deze mensen in de schuldsanering te krijgen.”

Er wordt veel te gemakkelijk met een algemene pennenstreek beleid gemaakt

Hoe zit het bij dit project met de privacy?

“Proportionaliteit is een belangrijke afweging geweest. Omdat we wilden kunnen aantonen dat er sprake was van een groot maatschappelijk probleem, vonden we het gerechtvaardigd om met een kleine steekproef – die vijftien mensen – uit te zoeken hoe het zat. Om hen te kunnen helpen, moesten we hun situatie in kaart brengen, dus ook weten waar ze schulden hadden en hoeveel. Met die informatie zijn we zeer vertrouwelijk omgegaan. Voor de huidige groep van honderdvijftig, waar vanaf het begin de gemeentelijke schuldhulpverlening bij is betrokken, volgen we een andere regeling, waarbij het CAK op verzoek rechtstreeks de gegevens aan de gemeente mag doorgeven.”

U houdt zich al decennia bezig met de verhouding tussen overheid en burger. Wat heeft u zien verbeteren, en wat niet?

“Er is sprake van een golfbeweging. Mijn eerste onderzoek naar de kwaliteit van de dienstverlening door de overheid dateert uit 1985. In die tijd had je bijvoorbeeld nog volop maatschappelijk werkers. Een paar jaar later begon er onder invloed van het thatcherisme en het New Public Management een kille, neoliberale wind te waaien, waarbij het efficiencydenken dominanter werd. Het rapport van Arie van der Zwan uit 1993, waarin hij concludeerde dat zeker een kwart van de bijstandsuitkeringen ten onrechte werd verstrekt, was koren op de molen van dat rechtmatigheidsdenken. Het aantal maatschappelijk werkers liep terug, er werden lager geschoolde medewerkers op de dossiers van de Sociale Dienst gezet, die meer te maken hadden met controllers, en mede door de bezuinigingen ontstond er een rechtmatigheidsmanie die zo’n beetje tot 2015 heeft voortgeduurd. Sinds de decentralisaties is – mede dankzij het WRR-rapport van vorig jaar waaruit bleek dat de overheid te hoge eisen stelt aan de zelfredzaamheid van burgers – langzaam het besef gekomen dat we te ver doorgeschoten zijn in ons efficiencydenken, en ook in de digitalisering.”


O ja, digitalisering. Daar moesten we het ook nog over hebben.

“ICT is niet iets wat je geïsoleerd kunt bezien. Als een organisatie bureaucratisch is of ten prooi valt aan een rechtmatigheidsmanie, dan zie je dat terug in de ICT. ICT is de spiegel van de organisatie. Ik pleit als het gaat om de dienstverlening door de overheid voor twee snelheden: de fast lane voor simpele gevallen, die je heel goed digitaal kunt afhandelen, en daarnaast de slow lane voor de ingewikkelder gevallen, waar maatwerk nodig is en het menselijke gesprek belangrijk is.”


Klagende burgers, menselijke ellende, koppige bureaucraten, hoe houdt u dit werk vol?

“Soms is het inderdaad verschrikkelijk; ik word af en toe bedreigd, ik word uitgescholden, ik zit zo nu en dan op stinkende plekken waar ik eigenlijk met mijn nette pak helemaal niet wil zitten. Maar dat kan mij niet schelen, want het is vooral erg leuk. Dankzij de kleine successen die ik behaal voor gewone mensen – en die me daarvoor soms huilend van vreugde bedanken – afgewisseld met strategische overwinningen. Soms voel ik me een soort cowboy, die met zijn A-team erop uittrekt.”