De juridische weg naar autonoom vervoer

Interieur van een zelfrijdende auto. Beeld: Marco Verch / Creative Commons (CC BY 2.0)

In 2016 sprak toenmalig minister minister Schultz van Haegen de ambitie uit om Nederland koploper te maken op het gebied van slimme mobiliteit.¹ Een stap in de verwezenlijking van deze ambitie is de zogeheten experimenteerwet, die zomer 2019 in werking trad.² Waar het al mogelijk was autonome voertuigen op de openbare weg te testen, is het dankzij de experimenteerwet ook mogelijk geworden om autonome voertuigen op de openbare weg te testen zonder dat de bestuurder zich in het voertuig bevindt. Zijn er nog meer juridische ontwikkelingen nodig om autonoom vervoer mogelijk te maken?

Het antwoord op deze vraag is: ja. De experimenteerwet ziet toe op het testen van autonome voertuigen, niet op het (grootschalig) beschikbaar stellen aan consumenten en het gebruik door consumenten van deze voertuigen. De experimenteerwet biedt bovendien de mogelijkheid om af te wijken van een aantal verkeersvoorschriften (art. 149aa Wegenverkeerswet 1994). Dus, afgezien van de nodige technische stappen, zullen er stappen moeten worden gezet om de wetgeving aan te passen en klaar te maken voor een autonome toekomst.

Dit begint bijvoorbeeld al bij de technische voertuigeisen. Er zullen voertuigeisen specifiek voor autonome voertuigen moeten worden geformuleerd. Daarnaast zullen de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) aanpassingen moeten ondergaan. Als we dieper inzoomen op het RVV 1990, blijkt dat in de verkeersregels uit het RVV 1990 veelal de bestuurder van een voertuig de normadressaat is. In andere woorden: de verkeersregel richt zich tot de bestuurder van, bijvoorbeeld, de auto. Datzelfde zien we in de verkeersregels vastgelegd in het Verdrag van Genève nopens het wegverkeer van 1949 (hierna: Verdrag van Genève) en het Verdrag van Wenen inzake het wegverkeer van 1968 (hierna: Verdrag van Wenen). Deze verdragen liggen ten grondslag aan de verkeersregels van het RVV 1990. Dat de bestuurder ook menigmaal normadressaat is van de verkeersregels uit deze verdragen, hoeft geen verbazing te wekken. Beide verdragen zijn immers opgesteld in een tijd dat autonome voertuigen slechts onderwerp van fantasie waren en niet, zoals nu, onderwerp van testen op openbare wegen. Betekent dit dat bestuurdersbegrip uit de verdragen een onoverkomelijk obstakel is voor de introductie van (post-testfase) gebruik van autonome voertuigen, zonder bestuurder van vees en bloed, door consumenten?

Bestuudersbegrip

Het bestuurdersbegrip neemt in zowel het Verdrag van Genève als het Verdrag van Wenen een centrale positie in. Beide verdragen schrijven zelfs voor dat ieder (bewegend) voertuig een bestuurder moet hebben (art. 8 Verdrag van Genève, art. 8 Verdrag van Wenen). Dat geldt dus ook voor een autonoom voertuig. De definitie van bestuurder die beide verdragen hanteren geeft echter weinig duidelijkheid over de vraag of een autonoom voertuig een bestuurder in de zin van deze verdragen zou kunnen hebben (art. 4 lid 1 Verdrag van Genève, art. 1 onder (v) Verdrag van Wenen). Om meer duidelijkheid te krijgen is onderzoek naar de totstandkoming van deze verdragen, de documenten betreffende de discussie gevoerd door het orgaan dat de verdragen ‘up-to-date’ dient te houden, en de jurisprudentie van verschillende landen die zijn aangesloten bij (een van) de verdragen nodig. De bestudering van deze bronnen levert drie kenmerken van de bestuurder in de zin van de verdragen op:

• De bestuurder is een mens van vlees en bloed;
• De bestuurder bepaalt richting en snelheid van het voertuig;
• Dit doet de bestuurder door de bediening van (één of meer) bedieningsorganen zoals de rem, het stuurwiel, et cetera.

Dit betekent dat een autonoom voertuig geen bestuurder heeft in de zin van het Verdrag van Genève en het Verdrag van Wenen. Immers, de gebruiker van een autonoom voertuig bepaalt alleen de bestemming van het voertuig, niet de richting en snelheid, en bedient geen bedieningsorganen. Het autonome rijsysteem, dat wel richting en snelheid van het voertuig bepaalt, is geen mens van vlees en bloed en kan daardoor niet worden aangemerkt als bestuurder in de zin van de verdragen. Het voor de verdragen zo centrale bestuurdersbegrip staat daarmee een autonome toekomst in de weg.

Scheepvaartverkeer

Het aanpassen van de verdragen wordt, nu het bestuurdersbegrip zo’n belangrijke positie inneemt in die verdragen, een hele uitdaging. Maar ook in dit geval zijn er meerdere wegen die naar Rome leiden. Een mogelijkheid is het aanpassen van de verdragen naar voorbeeld van de benadering die gehanteerd wordt in, onder meer, het (inter)nationale recht betreffende scheepvaartverkeer. In bijvoorbeeld het Binnenvaartpolitiereglement (hierna: BPR) richten verkeersregels zich niet tot de schipper, maar tot het schip. Zo dient een snel schip voorrang te verlenen aan andere schepen (art. 6.02 BPR). De verantwoordelijkheid voor de naleving van deze en andere verkeersregels rust vervolgens bij de schipper (art. 1.02 BPR). Met andere woorden: als het schip zich niet aan de verkeersregels houdt, draait de schipper daarvoor op. Het Verdrag van Genève en het Verdrag van Wenen zouden kunnen worden aangepast op een soortgelijke wijze. Dat zou betekenen dat het voertuig, dus niet de bestuurder, de normadressaat van de verkeerregels wordt. Vervolgens dient de verantwoordelijkheid voor de naleving van de verkeersregels door het voertuig bij één van de betrokken partijen te worden gelegd, bijvoorbeeld bij de gebruiker van het autonome voertuig of de producent van het voertuig. Dit vereist grote aanpassingen van beide verdragen. De amendering van de verdragen vergt veel tijd en moeite, wat deze benadering weleens onhaalbaar zou kunnen maken.

Indien een hacker het verkeersgedrag van het voertuig bepaalt, wordt hij gezien als de functionele bestuurder van het autonome voertuig en is hij verantwoordelijk voor de naleving van de verkeersregels.

Voor een andere benadering, die veel geringere amendering noodzakelijk maakt, kan inspiratie worden ontleend aan het Nederlandse strafrecht, meer specifiek aan het leerstuk van het functioneel daderschap (zie HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest). Bij functioneel daderschap draait het, kort gezegd, om het toerekenen van handelen aan degene die de macht in handen heeft. Tegen de achtergrond van dit concept dient de definitie van bestuurder uit zowel het Verdrag van Genève als het Verdrag van Wenen te worden verwijderd. Dit vereist slechts één amendement op ieder verdrag. Een functionele uitleg van het bestuurdersbegrip wordt daardoor mogelijk. Dat houdt in dat de bestuurder niet degene is die letterlijk het stuur in handen heeft (die is er immers niet), maar degene die in functioneel opzicht de touwtjes in handen heeft: de functionele bestuurder. Deze (rechts)persoon kan erover beschikken of een gedraging wel of niet plaatsvindt. Bij een autonoom voertuig zou dit bijvoorbeeld de producent kunnen zijn. Het is immers de producent die door het voertuig met bepaalde hardware en software uit te rusten in hoge mate het rijgedrag van het autonome voertuig bepaalt. Daarmee beïnvloedt de producent bijvoorbeeld of er voor een rood verkeerslicht gestopt wordt, of het voertuig zich aan de snelheidslimiet houdt en welke afstand het voertuig tot zijn voorligger in acht neemt.

Deze benadering, ontleend aan het functioneel daderschap, biedt duidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor de naleving, net als de benadering ontleend aan de regels omtrent scheepvaartverkeer. Deze benadering vereist aanzienlijk minder ingrijpende wijzigingen van beide verdragen en is daarnaast ook nog eens flexibeler dan de benadering ontleend aan de regels omtrent scheepvaartverkeer: afhankelijk van de omstandigheden kan steeds een ander als functioneel bestuurder worden aangemerkt en daarmee verantwoordelijk zijn voor de naleving van de verkeersregels. Denk daarbij bijvoorbeeld niet alleen aan de invloed van de producent, maar ook aan het geval dat het autonome voertuig is gehackt. Indien de hacker het verkeersgedrag van het voertuig bepaalt, wordt hij gezien als de functionele bestuurder van het autonome voertuig en is hij verantwoordelijk voor de naleving van de verkeersregels. Deze benadering biedt daarmee een goede oplossing voor een toekomst met autonome voertuigen.

Aansprakelijkheid

Er zijn nog meer juridische uitdagingen die ontstaan door de komst van autonome voertuigen. Zo zijn er vragen rondom de civiele aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door autonome voertuigen: wie dient de schade te vergoeden die veroorzaakt is door een autonoom voertuig? Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de vragen die spelen rond de aansprakelijkheid van de producent, geregeld in art. 6:185 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW).

De producent is aansprakelijk voor schade veroorzaakt door een gebrek in zijn product, tenzij hij een succesvol beroep doet op één van de zes verweren genoemd in art. 6:185 lid 1 BW. Op het eerste gezicht lijkt dit misschien duidelijk, maar dat is het niet altijd. Zo is het maar de vraag of software als product kan worden aangemerkt. Daarnaast is het ook niet eenvoudig te bepalen wanneer een autonoom voertuig gebrekkig is. In art. 6:186 BW wordt aangegeven dat bij de vaststelling of een product gebrekkig is, alle omstandigheden in aanmerkingen moeten worden genomen, bijvoorbeeld ook de presentatie van het product. Dus, als een voertuig wordt aangeprezen als zelfrijdende auto die overal zelfstandig kan rijden, maar het in werkelijkheid om niet meer blijkt te gaan dan een auto voorzien van een eenvoudige cruise control, dan is dat product gebrekkig. Maar is een volledig autonoom voertuig dat ook daadwerkelijk autonoom rijdt, gebrekkig wanneer het een inschattingsfout maakt? Met andere woorden: dient een autonoom voertuig net zo veilig te rijden als een menselijk bestuurder, of dient het autonome voertuig nog veiliger te zijn? Deze vraag laat zich niet eenvoudig beantwoorden, zeker niet nu zich bij het autonome voertuig problemen kunnen voordoen die zich niet zullen openbaren bij een door een mens bestuurd voertuig (kapotte sensoren, hack, et cetera). Daar staat tegenover dat een autonoom voertuig niet in slaap kan vallen, zich niet laat afleiden en niet onder de invloed van drank of drugs kan zijn.

Inmiddels voert Nederland KPMG’s ‘Autonomous Vehicles Readiness Index’ alweer voor het tweede achtereenvolgende jaar (2018, 2019) aan. De inspanningen van de Nederlandse overheid lijken daarmee hun vruchten af te werpen. Er is echter, zoals hiervoor besproken, nog genoeg juridisch werk te verzetten voordat autonome auto’s deel kunnen gaan uitmaken van het normale straatbeeld.³ De komende jaren zal er een debat moeten worden gevoerd om helder te krijgen hoe de positie van autonome voertuigen moet worden geregeld. Vervolgens is het aan de wetgever om tot aanpassing van de wet te komen. Hiervoor zal het veelal noodzakelijk zijn dat internationale verdragen (zoals het Verdrag van Genève en het Verdrag van Wenen) en Europese wetgeving (zoals de Europese Productaansprakelijkheidsrichtlijn uit 1985 die tot de productaansprakelijkheid van art. 6:185 e.v. BW heeft geleid), aangepast moeten worden.

Nynke Vellinga is postdoc onderzoeker aan de faculteit Rechtsgeleerdheid, Rijksuniversiteit Groningen

¹ Kamerbrief over zelfrijdende auto’s en wegontwerp, 23 december 2016.

² Staatsblad. 2019, 240.

³ Zie uitgebreid: N.E. Vellinga, Legal Aspects of Automated Driving: On Drivers, Producers, and Public Authorities