De lessen van Meijer

Als je werk gaat over informatiemanagement en digitale overheidsdienstverlening en je van huis uit historicus bent, dan is een boek over de geschiedenis van de overheidsautomatisering gek genoeg best spannend. Al leg je dat op een feestje toch vrij moeilijk uit.

Op dinsdag 20 december presenteerde Rob Meijer in Nieuwspoort het boek Terug in de toekomst over de geschiedenis van het generieke informatie- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 tot 2015. Bij de boekpresentatie sprak ik een coreferaat uit. Dit is een bewerkte versie van het coreferaat in de vorm van een aantal lessen die te trekken zijn uit het boek.

Rob Meijer heeft een prettig lezend boek geschreven getiteld Terug in de toekomst, waarin hij aan de hand van beleidsdocumenten en gesprekken met verschillende sleutelfiguren terugblikt op dertig jaar informatiebeleid bij onze overheid. Hij vraagt zich af wat we kunnen leren van deze geschiedenis. Ik heb me eens afgevraagd wat we kunnen leren van het boek van Meijer. Acht lessen wist ik te vinden.

Les 1: Al 30 jaar dezelfde problemen

Een van de meest karakteriserende anekdotes in het boek van Meijer is die van Jacob Kohnstamm. Hij vertelt dat hij voor een speech die hij moest houden op het congres van D66 in 2015 geen tijd had om zich voor te bereiden. Hij zou spreken over hoe het partijcongres er volgens hem over vijftig jaar uit zou zien. Over innovatie dus. Door tijdgebrek pakte Kohnstamm een speech erbij die hij in 1983 had gegeven als partijvoorzitter. Hij sprak in die speech over al je zaken regelen vanuit huis en over de integratie van computers, tv en telefonie.

Het was 32 jaar later en de zaal had niets in de gaten.

Het tragikomische is dat dit karakteriserend is voor het gehele informatiebeleid van de Nederlandse overheid van 1985 tot 2015. Het boek van Meijer maakt pijnlijk duidelijk dat de problemen en kansen rond het informatiebeleid eigenlijk dertig jaar lang hetzelfde zijn gebleven. De inhoud is veranderd, maar de knelpunten zijn nog steeds hetzelfde.

Als je de nota ‘BIOS 1’ van de Centrale Commissie Overheidsinformatievoorziening (CCOI) uit 1988 leest dan zou je als luie schrijver een rapport voor 2016 kunnen vullen. De nota spreekt van:

• onvoldoende kennis van de informatievoorziening bij politici en managers in de publieke sector;
• onduidelijkheden over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden in het informatiebeleid van de overheid;
• een probleem op het gebied van de kosten en de verrekening van kosten tussen bestuurslagen.

Meijer concludeert daarom terecht dat Elias voor zijn bekende rapport 28 jaar later deze nota gewoon had kunnen kopiëren. Er zijn echter nog meer lessen te vinden.

Les 2: Het is geen technisch probleem, het gaat om mensen

Dit is een vergissing die echt diep zit en in iedere nota die voorbij komt. Ja, informatiebeleid is een complex terrein, maar als overheid zit de opgave er nu juist niet in dat terrein volledig te doorgronden en je te verslikken in de complexiteit van de veranderende techniek. Als overheid zit de grootste opgave erin jezelf aan te passen aan de mogelijkheden die er zijn. Het is een verandervraagstuk dat vooral veel organisatorisch gedoe met zich meebrengt. Het is geen rocket surgery op technisch gebied.
Telkens weer laten we ons verleiden door ons te verliezen in verhalen over ‘wat een technologie er nou weer op ons afkomt’. Dit is nooit het probleem geweest. De uitdaging is altijd geweest de moloch, die de overheid is, in te blijven richten op een wijze die de nieuwe kansen benut. Zowel maatschappelijk als in de interne organisatie. 

Les 3: Als Nederlanders over iets klagen, dan doet het er toe

Nederlanders kun je volgens mij leren kennen door waar ze over klagen. Als Nederlanders niet meer klagen zijn ze over het algemeen dood. In de periode tot 2005, die Meijer de periode van de experimenten noemt, klaagde de Nederlander nog niet zoveel over de automatisering of het informatiebeleid van de overheid. Moet je de Nederlander op sociale media in 2016 eens horen als DigiD er een week uit ligt.
Interessant is dat het informatiebeleid van de overheid niet alleen een back-end proces is gebleven dat de overheid wat efficiënter kon gaan maken. Het is er echt toe gaan doen in het leven van mensen en zelfs cruciaal geworden in het succes van bedrijven.

Een van de boeiende kwesties die Meijer beschrijft is de worsteling die de overheid heeft om werkelijk een meerwaarde voor de maatschappij te leveren.
Kort gezegd komt het erop neer dat het door alle jaren heen moeilijk blijft om goed met je klanten om te gaan als je winkel permanent in verbouwing is. Je wilt sympathiek zijn tegen je gasten en hen een goede service bieden, maar tegelijk wil je ook dat degene die de elektra aanlegt en degene die de indeling van de schappen bedenkt elkaar niet in de haren vliegen.

Dit is volgens mij typerend voor de relatie die het informatiebeleid van de overheid met de maatschappij heeft gehad. De grote drang om maatschappelijke meerwaarde te leveren en aan de andere kant een permanente worsteling met de interne organisatie. Gelukkig is de Nederlander gaan klagen en moeten we nu wel.

Les 4: Het goed is om te erkennen dat de winkel nooit af is en ook niet die hoop te koesteren

Een volgende belangrijke les die door het gehele boek heen loopt is dat er langzaam een transitie bezig is geweest van alleen baten voor de overheid in wat ze doet (de backoffice wat beter maken) naar een cruciale rol van het informatie- en automatiseringsbeleid in het maatschappelijke proces.

Om het simpel te zeggen ging het er in 1985 over dat er slimme technologie kwam om hetgeen we al deden digitaal te doen. In 2015 gaat het erover om volledig opnieuw te bezien waar we als overheid mee bezig zijn en zelfs of we er als overheid wel over gaan. Dit is nooit af.

Les 5: Langzaam wordt iedere voorziening ‘maatschappelijk normaal’. Als overheid geef je slechts het zetje in de juiste richting

Meijer schrijft hierover in zijn conclusie, waarin hij het als een waar consultant natuurlijk niet na kan laten om zijn eigen mening over de toekomst te uiten:

“Terugkijkend zie je dat de overheid begon met specifieke voorzieningen voor communicatie als eigen netwerken voor datacommunicatie met eigen technische specificaties. Daarnaast dacht men een eigen zoekmachine te moeten ontwikkelen en een eigen overheidsloket. Dit alles is ingehaald door externe ontwikkelingen. Ik vermoed dat het met de huidige, meer technische voorzieningen binnen de GDI niet anders zal gaan. Voor identificatie en authenticatie gebruiken we nu DigiD maar ontwikkelingen binnen de private sector, vooral internationaal, zullen DigiD op termijn ongetwijfeld gaan vervangen. De vraag is alleen wanneer. Hetzelfde geldt voor een voorziening als de Berichtenbox.”

Werkend aan eOverheid-voorzieningen zou ik hier treurig over kunnen zijn, omdat het mijn werk als ambtenaar wegneemt. Ik ben dat echter niet. Ik denk dat Meijer hier een proces van dertig jaar in een paar zinnen krachtig samenvat.

Volgens mij gaat dat over een proces dat we normalisering kunnen noemen. Waar we het in 1985 over rekenkracht van losse mainframes als iets super speciaals hadden, neem je dat nu in cloudvoorzieningen af, waar dan ook ter wereld. Zo is het eigenlijk met iedere informatiseringskwestie. Het wordt langzaam een commodity, zoals water uit de kraan of energie uit het stopcontact.

Les 6: Automatisering is veel meer dan besparen

Eén van de interessante processen in de periode die Meijer omschrijft is dat er steeds minder nadruk komt op financiële voordelen van automatisering. In de jaren ’80 en ’90 was het sneller rond kunnen pompen van informatie werkelijk een kwestie van guldens besparen door tijd te winnen. De typekamer kon weg en de koerier kreeg een dunnere envelop mee.
Langzaam wordt duidelijk dat informatiebeleid niet alleen het bestaande proces efficiënter maakt, maar dat het ons wezenlijk laat nadenken over hoe de overheid haar taken uitvoert en dat dit soms andere rechtvaardigingen heeft dan ‘wat geld besparen’. We gaan niet wat we doen slimmer doen, maar we gaan echt nadenken over wat we nou eigenlijk aan het doen zijn. 

Les 7: Stimuleer periodieke uitwisseling tussen leveranciers en ambtenaren om het wederzijds begrip te bevorderen

De belangrijkste lessen van dit boek zitten volgens deels mij in de reflecties die Meijer heeft opgenomen van een aantal prominenten uit de drie periodes die hij onderscheidt. Zo benoemt Jan Willem Boissevain treffend dat door alle jaren heen tussen IT-leveranciers en ambtenaren een bepaald beeld is blijven bestaan. Het beeld dat ‘leveranciers zakkenvullers zijn en dat ambtenaren incompetent zijn’.
Ik ben in mijn korte carrière beiden geweest en herken het beeld volledig. Vooral de verleiding om deze simpele aanname die je vanuit je rol wordt aangedragen voor waar aan te nemen. Boissevain noemt hier zeer scherp de huidige wijze van aanbesteden als een van de grote veroorzakers van dit beeld. Hij zegt:

“Als je als leverancier het spelletje kent, dan krijg je de opdracht, maar dat heeft meestal weinig met de inhoud te maken.”

Je kan het ook vanuit de ambtelijke kant bekijken. Ik heb de aanbestedingsmethodiek ooit geformaliseerd wantrouwen tegenover je eigen ambtenaren genoemd. Het vreemde is dat meerdere van de prominenten deze vooroordelen onderschrijven, maar dat niemand er echt een oplossing voor biedt.

Les 8: Digitaal is het nieuwe normaal

Rob Meijer deelt het boek in in drie fases:

• 1985-1995; de fase van het zoeken naar de koers;
• 1995-2005; de fase van de experimenten;
• 2005-2015; de fase van de infrastructuur.

Als ik een voorspelling mag doen voor de volgende fase (2015-2025) dan zou ik deze graag bij voorbaat de fase van ‘digitaal als het nieuwe normaal’ noemen.¹ We gaan informatiebeleid via digitale mogelijkheden namelijk niet meer zien als een kans om zaken die we al doen wat handiger aan te pakken, maar we gaan werkelijk vragen moeten stellen over waar je als overheid toe op aarde bent.

Meijer noemt hierin heel terecht het iOverheid-rapport uit 2011 als belangrijkste denkkader. Hier wordt heel scherp benoemd dat de toepassing van ICT vaak instrumenteel wordt gezien (hetzelfde maar beter) en dat de overheid vaak niet beseft dat primaire processen echt anders kunnen door nieuwe mogelijkheden. 

Het boek van Meijer leest soms als een historisch naslagwerk van wat er op het terrein van informatiebeleid in 30 jaar gebeurd is. Soms leest het ook als de memoires van iemand die ontzettend veel van dichtbij heeft meegemaakt en nu met een paar sleutelfiguren gezellig terugblikt. Het is beiden nuttig en leuk voor informatieprofessionals die denken dat ze de boel begrijpen, maar er samen telkens achter komen dat ze er net anders over denken.  

¹ Vrij naar: Peter Hinssen – Digitaal is het nieuwe normaal

Wouter Welling is Beleidsmedewerker digitale overheid bij BZK. Deze bijdrage is geheel op eigen titel geschreven.