Het begin van een succesvol programma

Bij de rijksoverheid zien we een toenemende professionalisering van het projectmanagement in shared service organisaties. Denk aan pools als ABD-interim, I-Interim Rijk en UBR– interim. Tegelijkertijd staat professionalisering van goed opdrachtgeverschap nog in de kinderschoenen. Terwijl je je af kunt vragen of je het projectmanagement (waaronder het aanbestedings- en contracteringsproces) niet aan de markt zou kunnen overlaten, terwijl de regiefunctie (het opdrachtgeverschap) juist tot onze kerntaken behoort. Slecht opdrachtgeverschap is immers een terugkerende oorzaak van problemen bij projecten.

Enkele voorbeelden:
• Onduidelijkheid over wie de opdrachtgever is.
• Hiërarchische verhouding verstoort de gelijkwaardige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
• De opdracht is niet helder geformuleerd en toegelicht.
• De opdrachtnemer begint terwijl probleem, doel en criteria onduidelijk zijn.
• Afspraken worden niet vastgelegd in een programma- of projectcontract.
• Verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is niet scherp, de governance is niet of onduidelijk beschreven.
• Opdrachtgever en opdrachtnemer spreken elkaar alleen bij de start en aan het einde van het traject, opdrachten wordt te vaak ‘over de schutting gegooid’.
• Er zijn geen afspraken gemaakt wanneer het traject succesvol is afgerond.

Er valt dus nog veel te verbeteren. Met stip op nummer 1 staat dat veel (beleids)ambtenaren onvoldoende in staat zijn om zakelijk hun opdrachtgeversrol uit te voeren en er onvoldoende mensen in de organisatie zijn die over de benodigde competenties beschikken. Verder blijkt dat opdrachtgeverschap vaak een ondergeschoven kindje is waar weinig eer aan te behalen is. Men krijgt er te weinig tijd en waardering voor. En de bijdrage vanuit de top van de organisatie is niet overal in balans. Bij ICT-opdrachten zoals het Programma IWR, is er veelal een groot kennisverschil tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Aansturing vergt dan extra aandacht. Maar feitelijke geldt dat bij elke opdracht, groot en klein.

Bij de overheid is de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer vaak niet professioneel georganiseerd. Goed opdrachtgeverschap vereist dat de opdrachtgever zich bewust is van de verantwoordelijkheden en keuzemogelijkheden, weet wat hij wil en waarom, en een kritische houding heeft ten opzichte van de producten en diensten van de opdrachtnemer. De opdrachtgever wil een doel bereiken, de opdrachtnemer wil een product leveren.

Mede op basis van de inkoopconcepten van Rijkswaterstaat en hoe zij omgaan met leveranciers zijn door PBLQ 21 principes ontwikkeld van goed opdrachtgeverschap (zie het artikel op iBestuur.nl ‘Cruciaal voor goed opdrachtgeverschap: nadenken en tegenspreken). De principes passen allemaal in een van de vier onderstaande categorieën.

1. Samenwerking, communicatie, organisatie en vertrouwen
Alles begint bij samenwerking, communicatie en organisatie; ook de problemen. Ten principale hebben opdrachtgever en opdrachtnemer een gelijkwaardige relatie. Ieder met eigen taken en niet-overdraagbare verantwoordelijkheden. Een gelijkwaardige relatie betekent transparante communicatie: regelmatig contact en uitgesproken duidelijkheid. Dit moet goed beschreven worden in de governance, het project- of programmaplan. De projectcommunicatie moet worden opgezet naast en in samenhang met alle bestaande communicatiekanalen. De basis om dit goed te doen is vertrouwen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, en ook dat vraagt een investering.

2. Opdrachtverstrekking, inkoopproces, planmatig werken en acceptatiecriteria
Goed opdrachtgeverschap maakt snel duidelijk welke doelen en resultaten er bereikt moeten worden, zet duidelijk uiteen wat er verwacht wordt en accepteert alles wat er bij het project of programma komt kijken, ook als dat minder positief is. Maar accepteer zeker niet alle resultaten en neem ook de verantwoordelijkheid voor minder leuke beslissingen. Goed opdrachtgeverschap voert regie op samenwerking en schept duidelijkheid. Belangrijk is ook de scope van het programma te bewaken. Scopebewaking is een wisselwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, zij zullen elkaar scherp moeten houden.

3. Capaciteit, deskundigheid en kwaliteit
De allereerste en meteen allerbelangrijkste (strategische) beslissing bij een aanbesteding is: wat gaan we eigenlijk aanbesteden? De vraag die daar direct op volgt is: welke kwaliteiten heeft een goede opdrachtgever hier eigenlijk nodig? Niet alleen van de opdrachtgever zelf, maar ook de kwaliteiten die nodig zijn bij de (inkoop-)organisatie die de opdrachtnemer terzijde staat.

4. Kwaliteitsmanagement, risicobeheersing en audits
Opdrachtgevers laten vaak na de juiste vragen te stellen, en het opdrachtgeverschap wordt vaak naar een te laag niveau gedelegeerd waardoor er een gebrek aan overzicht en zeggenschap is. Dit wordt vaak nog versterkt door een slecht projectgovernance en onduidelijke doelen. Onduidelijke doelen kun je niet SMART maken en ook niet meten, kwaliteitsmanagement is dan bij voorbaat kansloos. Onderdelen van kwaliteitsmanagement zijn onder meer ‘peer review’ en ‘counterveiling power’. Bij de opdrachtgever zal een goede controlfunctie ingericht moeten worden. Voor ICT-projecten vervult de I-controller of de CIO die rol. Bij inkooptrajecten kan een Tenderboard, een instrument om de inkoop te professionaliseren, nuttig zijn.

Programma Aanbesteding ICT-werkomgeving Rijk

Het programma aanbesteding IWR betreft de strategieontwikkeling, uitvoering en overdracht van een tiental Rijksbrede aanbestedingen van componenten van de ICT werkomgeving Rijk, onder de nieuwe aanbestedingswet in een zeer gespannen competitieve en innovatieve markt. Deze markt kenmerkt zich door het voeren van veel en langdurige juridische procedures. De contractwaarde over de looptijd bedraagt tussen de 700 miljoen en de 1 miljard euro. Naast de aanbesteding had het programma het doel de kwaliteit van het aanbestedingenproces te verbeteren, de kennis te borgen en over te dragen aan de staande organisatie.

Hoe doet IWR het op de vier geïntroduceerde categorieën?

1. Samenwerking, communicatie, organisatie en vertrouwen
Met in het achterhoofd de adviezen van de commissie Elias en de vele juridische procedures rond (ICT-) aanbestedingen heeft het programma IWR geïnvesteerd in het opzetten van een zeer solide governance, communicatie en de rolduidelijkheid met de opdrachtgever.

Nadeel is het gevaar door te slaan in de procedures en afspraken. Structuur en procedures blijven een middel en geen doel. Bespreek de structuur met het team, en herijk of herbevestig zo nodig.

Ten slotte: werk aan de relatie en het vertrouwen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer want er komt een moment dat je daar op moet kunnen varen. Immers, in grote projecten kan niet alles goed gaan. Een vertrouwensrelatie tussen partijen is dan essentieel. Datzelfde geldt ook voor de relatie tussen het Rijk en de markt.

2. Opdrachtverstrekking, inkoopproces, planmatig werken en acceptatiecriteria
Het programma IWR kende een adequaat budget. Maar door het ‘polderen’ met vele partijen bij zo’n grote interdepartementale ICT-aanbesteding was het lastig om de behoefte scherp te stellen. Het hielp om de markt hierin te consulteren en de haalbaarheid te toetsen. De opdrachtgever speelde hierbij ook een rol door deelnemers en de markt de kaders te bieden waarbinnen de aanbesteding moest plaatsvinden. Opleveren van contracten en kennis kon pas wanneer aan de afgesproken acceptatiecriteria was voldaan.

3. Capaciteit, deskundigheid en kwaliteit
De keuze voor de CIO van BZK als opdrachtgever voor het programma aanbesteding IWR is een logische keuze als je het bekijkt vanuit de criteria van goed opdrachtgeverschap. Immers vanuit een managementpositie in de beleidskolom zijn de sturingskwaliteiten in principe geborgd en ook de inhoudelijke expertise op de inhoud van de ICT van de werkomgeving, het ‘wat’ zit in de CIO-functie ingebed. Het ‘hoe’ (het aanbesteden) kan overgelaten worden aan de programmaorganisatie.

Een belangrijke doelstelling van het programma was om de opgedane kennis te borgen, om zo de overheid in staat te stellen meer zelf met ambtelijk personeel de aanbestedingen te doen. Kennisborging is vastgelegd in onder meer de templates, de procedures, de programma- en projectopzet, de governance, de Tenderboard, de aanbestedingsdossiers, maar vooral in de kennis en ervaring van de vele betrokken collega’s in alle gremia van de governance.

4. Kwaliteitsmanagement, risicobeheersing en audits
Bij complexe aanbestedingen zoals die van het programma IWR, is het managen van kwaliteit én tijd uitermate belangrijk. De belangen voor zowel de overheid als de markt, zijn zo groot dat als je de kwaliteit niet goed borgt, je daar achteraf voor moet boeten. Het programma IWR had voldoende omvang en doorlooptijd om een kwaliteitsplan op te stellen en met een totale ‘spend’ van tussen 700 miljoen en 1 miljard euro, ook de noodzaak om dit serieus aan te pakken. Vanuit het uitgangspunt van zorgvuldigheid en transparantie hebben opdrachtgever en opdrachtnemer in samenspraak gewerkt aan het kwaliteitsmanagement, de risicobeheersing en het laten uitvoeren van audits. Auditing en externe kwaliteitsbewaking zijn uitgevoerd door de speciaal opgerichte onafhankelijke Tenderboard Rijk, de landsadvocaat en de Audit Dienst Rijk (ADR). De Tenderboard Rijk is inmiddels toegevoegd aan de vaste aanbestedingsinfrastuctuur van UBR/HIS. Ten slotte is het gehele aanbestedingsproces geëvalueerd door onderzoek onder alle betrokken marktpartijen die betrokken.

Robert Jansen is Interimdirecteur bij UBR-Interim en werkzaam bij verandertrajecten binnen de Rijksdienst. Ten tijde van dit artikel was hij programmamanager aanbesteding ICT werkomgeving Rijk (IWR). Momenteel is hij kwartiermaker bij de Divisie Individuele Zaken (DIZ) van de Dient Justitiële Inrichtingen (DJI). Jan Gudde is Chief Information Officer van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij is tevens rijksbreed verantwoordelijke voor de inkoopcategorie ICT werkomgeving Rijk. In die hoedanigheid was hij opdrachtgever voor de aanbestedingen IWR.

Tips voor goed opdrachtgeverschap

• Creëer overzicht en inzicht in best practices: hoe doet men het elders?
• Stel jezelf vragen en wissel eens een weekje van rol tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
• Match opdrachtgever en opdrachtnemer met elkaar op basis van gelijkwaardigheid.
• Ontwerp een Peer review of Gatewayreview voor opdrachtgeverschap en voor de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie.
• Werk een visie op opdrachtgeverschap verder uit en organiseer de professionalisering hiervan Rijksbreed.
• Investeer nog meer in een interdepartementaal- netwerk, – samenwerkingsstructuur of werkverbanden en waardeer dit vanuit het topniveau.
• Breng ordening in de issues, laat de verschillen zien en maak voorstellen voor het ontwerpen van een lijn waar het kan.
• Herijk de relatie met belangrijke leveranciers van inkoop naar een “strategisch partnerschap” voor wat betreft bedrijfskritische diensten met grote onderlinge afhankelijkheden, dit vergt een cultuurverandering.
• Inverteer in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, er komt een moment in een project of programma dat dit nodig is en zich terugbetaalt.
• Raak (emotioneel) betrokken, steek je nek uit en accepteer dat het veel tijd kost en niet alles leuk is. Kortom geef jezelf aan de opdracht.
• Maak van de aanbestedingen en het uitnutten van de contracten een continu proces met een structurele aandacht van- en financiering door -de opdrachtgever.

Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 29