LegOps: schakel tussen beleid en uitvoering

Beeld: Pixabay/RonPorter

Een van de belangrijke punten die uit het rapport Elias naar voren kwam, was dat de Rijksoverheid een deel van haar ICT– projecten niet op orde heeft. Maar het rapport stelde ook dat ICT bij de overheid van iedereen is en dan ook door iedereen begrepen zou moeten kunnen worden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de Raad van State inmiddels adviseert om het wetgevingsproces zo in te richten dat ICT en uitvoering vanaf het begin onderdeel te doen zijn van het (multi-disciplinair) voorbereiden van wet- en regelgeving en daar het wetgevingsproces op in te richten.

Op hoofdlijnen ziet het Nederlandse wetgevingsproces er als volgt uit:

Het wetgevingsproces is al sinds de 19de eeuw vrijwel onveranderd. Wat wel is toegevoegd is dat de uitvoeringsorganisaties de laatste decennia uitvoeringstoetsen doen. Hierin bepalen zij de impact van nieuwe wet- en regeling op hun organisatie.

Wat ook is veranderd, is de uitvoeringspraktijk. Tegenwoordig is uitvoering van wet- en regelgeving nauwelijks nog denkbaar en mogelijk zonder ICT. Dat betekent dat wijzigingen in wet- en regelgeving (of het ontstaan van nieuwe regels) per definitie gevolgen hebben voor de werkprocessen en voor de ondersteunende ICT van (uitvoerings-) organisaties van de overheid en, in veel gevallen, ook voor burgers en het bedrijfsleven.

In de Zomerbrief Toekomstbestendige wetgeving werd daarom al geschreven:
De uitvoering van wetgeving is nauwelijks nog denkbaar zonder ICT. Het is dan ook van belang dat bij de voorbereiding van wetgeving rekening wordt gehouden met de mogelijkheden en onmogelijkheden van de ICT. Andersom dient de informatievoorziening voldoende wendbaar te worden opgezet om mee te kunnen bewegen met veranderingen in de wet.

De Rijksoverheid is bezig om stappen te zetten op het gebied van Business Rules Management (BRM). Business Rules of Bedrijfsregels zijn zinnen in begrijpelijk Nederlands die aangeven of iets wel of niet mag. Kenmerk hierbij is dat deze regels implementatieonafhankelijk worden beschreven, waarbij ze kunnen worden toegepast zowel door werknemers als onderdeel van een werkinstructie als ook de basis kunnen vormen voor een automatiseringssysteem dat een bepaalde verwerking ondersteunt. Door dit principe bij alle beleidsmedewerkers en wetsjuristen te introduceren, creëer je voor LegOps een vruchtbare bodem, aangezien de intentie aanwezig zal zijn dezelfde taal te spreken in de vorm van bedrijfsregels. Bij DUO en de Belastingdienst wordt BRM nu toegepast en ook UWV wil over op BRM.

Multirealiteit

Een complicerende factor bij het kunnen vertalen van wet- en regelgeving in uitvoerbare ICT is het bestaan van de multirealiteit. In deze multirealiteit zijn er verschillende, met elkaar samenhangende, realiteiten (werkelijkheden) die allemaal hun eigen kenmerken en gezichtspunten hebben. In onderstaand figuur worden vijf verschillende realiteiten getoond die in het kader van uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving relevant zijn. De ICT-voorzieningen die wet- en regelgeving moeten uitvoeren bevinden zich in de administratieve realiteit.

Gebeurtenissen die plaatsvinden in de relatie tussen twee realiteiten kunnen invloed hebben op andere realiteiten en vervolgens leiden tot nieuwe gebeurtenissen. In de relatie tussen de echte wereld en de administratieve realiteit bijvoorbeeld kunnen individuele zaken leiden tot nieuwe beleidsinitiatieven, die weer kunnen leiden tot wijzigingen in de juridische realiteit. Bij het komen tot een coherent stelsel van beleidsinitiatieven, wet- en regelgeving en ‘administratieve’ ondersteuning daarvan, moet rekening gehouden worden met de verschillende realiteiten en moet ervoor worden gezorgd dat kennis over die realiteiten met elkaar wordt gedeeld.

Uitvoeringstoets

Op dit moment worden binnen verschillende bestuursdepartementen en uitvoeringsorganisaties op verschillende manieren uitvoeringstoetsen en impactanalyses uitgevoerd. Deze toetsen vinden in de praktijk meestal pas vrijwel aan het eind van het eerder beschreven wetgevingsproces plaats door verschillende medewerkers. Er is geen gestandaardiseerd proces en werkwijze beschikbaar om te komen tot herhaalbare resultaten. Dat zorgt ervoor dat er organisaties zijn die goed in staat zijn om op tijd de impact op de uitvoering van nieuwe of gewijzigde wetgeving in kaart te brengen, terwijl andere organisaties daar niet of minder goed toe in staat zijn.

Een greep uit de factoren die tot deze diversiteit leidt is:
• Niet altijd is duidelijk wie de initiator van dergelijke trajecten moet zijn;
• De hierboven geschetste multirealiteit wordt vaak nog niet her- en onderkend;
• Uitvoeringsorganisaties hebben vaak het gevoel ‘niet gehoord’ te worden;
• In planningen wordt vaak geen of te weinig tijd ingeruimd voor het uitvoeren van toetsen. Daarmee lijkt het een ‘afterthought’;
• Transparantie en inzicht in uitvoerbaarheid zijn niet altijd vanuit elke realiteit een hoofddoel;
• Het lukt vaak niet om alle betrokkenen partijen en medewerkers met elkaar in contact te brengen en te werken aan een gezamenlijk doel.

Naar aanleiding van onder andere bovenstaande constateringen is vanaf eind 2016 binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) een pilotproject uitgevoerd dat ten doel had: ‘Ontwikkelen van een impactanalyse die de impact op informatievoorziening en de onderliggende ICT in kaart brengt (indien mogelijk) voorafgaand, bij en tijdens het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving en maatregelen van bestuur voor het ministerie.’ In de pilot werkten architecten, beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen, onder begeleiding van I-Interim Rijk, samen.

In dit pilotproject (Kennith?) is een hulpmiddel ontwikkeld dat vervolgens is toegepast op meerdere wetgevingstrajecten. Op verschillende momenten, onder leiding van deskundige medewerkers. Duidelijk is geworden dat samenwerking kern is in een succesvolle aanpak. Het bij elkaar brengen van deskundigen uit alle geledingen van organisaties op het juiste moment zorgt ervoor dat een, op dat moment in het proces, relevant beeld van uitvoerbaarheid en consequenties kan worden gekregen. Eerdere inzichten kunnen later in het proces worden verfijnd of aangepast op basis van nieuwe actuele inzichten en meer gedetailleerde vraagstelling.

Basis voor een aanpak

LegOps is een aanpak voor die ervoor zal zorgen dat de I-uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving en beleidsinitiatieven sterk verbeterd kan worden waarbij uiteindelijk beleid en uitvoering blijvend zullen samenwerken en zich integraal verantwoordelijk voelen voor een beleidsterrein. In de kern is LegOps een Agile aanpak om tot een –I-uitvoerbaar beleid te komen. LegOps, de samenvoeging van Legislatie en Operatie, heeft zijn oorsprong in Agile DevOps.

De Engelse term DevOps is zo’n negen jaar geleden ontstaan tijdens de DevOps-Days in België, waarbij zowel ontwikkelaars (Development) als beheerders (Operations) bij elkaar kwamen om gezamenlijk een multidisciplinair team te vormen voor het continue beheer en ontwikkeling van een dienst of product. Hiermee kon veel beter aan de vraag van de klant worden voldaan.

DevOps is niet zozeer een methodiek, maar veeleer een andere cultuur en bijbehorend gedrag. Nadruk ligt dan ook op communicatie, samenwerking en integratie. Houding en gedrag zijn daarmee bepalend voor succesvol samenwerken aan een product of dienst. Open staan voor elkaars ideeën en elkaar aanvullen waar nodig garandeert dat DevOps slaagt. Hiermee heeft DevOps een directe link met het Agile-gedachtegoed. Met name de principes van directe face-to-face communicatie en het samenwerken van business en technici liggen hieraan ten grondslag.

Ofschoon DevOps voornamelijk voorkomt in de software-industrie, zien we de laatste jaren een uitbreiding naar andere industrieën, zoals de financiële industrie en de zakelijke dienstverlening. De laatste ontwikkeling op dit gebied is BusDevOps, waarbij de Business (Bus) in de breedste zin des woord (gebruikersorganisatie, productmanagement, sales, marketing, HRM, financiën, et cetera) samengaat met het DevOps-team voor een product of dienst. Bekende voorbeelden waar BusDevOps succesvol wordt toegepast zijn ING, Rabo en Spotify. Binnen de overheid is DUO dit pad succesvol ingeslagen.

Om te komen tot een betere I-uitvoerbaarheid propageren wij daarom een op DevOps-gebaseerde aanpak: LegOps. LegOps is afgeleid van Legislatie (Wetgeving) en Operatie, waarbij onder Legislatie niet alleen wet- en regelgeving, maar ook beleid wordt verstaan.

Basisgedachte is dat bij de totstandkoming van beleid en/ of wet- en regelgeving de (expertise van de) uitvoeringsorganisatie betrokken wordt, zodat het toekomstig beleid in een zo vroeg mogelijk stadium geëvalueerd wordt op I uitvoerbaarheid. Aangezien de meeste uitvoeringsorganisaties, zoals SVB, UWV, Belastingdienst en DUO, volledig afhankelijk zijn van hun informatiesystemen, wordt de steeds belangrijker wordende I factor op deze manier beter geborgd in toekomstig beleid en de daaruit voortvloeiende wet- en regelgeving. Hierdoor wordt de kans dat het nieuwe beleid sneller kan worden verwerkt in de huidige of nieuwe systemen beduidend groter. Een van de gevolgen is dat de implementatiekosten af kunnen nemen.

LegOps gebruikt op deze manier de kracht van DevOps, waarbij een multidisciplinair team gaat samenwerken en dat blijft doen. Niet alleen de implementatie van een wetsvoorstel wordt door het LegOps team opgepakt, maar ook wordt de beleidsevaluatie door hetzelfde team gedaan. Hierdoor creëer je continuïteit in de samenwerking tussen beleid en uitvoering en ontstaat er een integrale verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein.

In het JenV-pilotproject Kenneth? is een prototype van een app ontwikkeld, waarin een uitvoerige vragenlijst is opgenomen. Het beantwoorden van deze vragen kan een zeer gedetailleerd beeld geven van de consequenties voor de uitvoerbaarheid van beleid of wetgeving. De vragenlijst is opgebouwd in de vorm van een hiërarchie, waarbij een beperkt aantal kernvragen is onderverdeeld in een groter aantal hoofdvragen. Op het laagste niveau bestaat de lijst uit honderden detailvragen. Afhankelijk van de stap in het wetgevings- of beleidsproces kan de vragenlijst tot op een bepaald niveau worden ingevuld en daarmee een, voor die processtap relevant en opportuun, antwoord geven op de –I-uitvoerbaarheid van het onderwerp. In het begin van het proces zal dat het karakter van een quick scan hebben. Later in het proces kan de lijst zo nodig op detailniveau worden gebruikt om een gedetailleerd beeld van de consequenties voor de uitvoerbaarheid te geven.

Conclusie en voordelen

De consultatie die nu nog in het traditionele proces van wetgeving plaatsvindt, kan worden vervangen door tijdige evaluaties met als sturing LegOps (onder begeleiding van een procesbegeleider) en als ondersteuning Kenneth?. Hierdoor wordt de kans dat het nieuwe beleid sneller kan worden verwerkt in de huidige of nieuwe systemen beduidend groter en nemen daarmee implementatiekosten af, maar ook de toekomstige beheerskosten.

Essentieel is de samenwerking tussen operatie (uitvoering) en beleid, waarbij het LegOps-team in korte iteraties het nieuwe of aan te passen beleid toetst op -I-uitvoerbaarheid.

Door het toepassen van LegOps ontstaat een blijvende samenwerking tussen beleid en uitvoering en ontstaat een integrale verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein.

Door LegOps zal de uitvoeringstoets, zoals die nu nog plaatsvindt en die veel tijd en moete kost, tot het verleden gaan behoren. Tenslotte is de uitvoeringsorganisatie al vanaf een vroegtijdig stadium betrokken en weet zij daarmee precies wat er op haar afkomt.

Peter Sciamanda is Enterprise Architect bij de Politie; Jeroen Hak is inhoudelijk programmanger LOC bij i-iNTERIM