Samenwerking levert gemeenten geen kostenbesparing op, concludeert het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO) in een onderzoek dat het vorige week publiceerde. Dit lijkt haaks te staan op de trend onder gemeenten om vergaand samen te werken. Een aantal directeuren stelt dat er wel degelijk kosten worden bespaard door samenwerking. Bovendien zijn er meer redenen om samen te werken.
Afgelopen week publiceerde het COELO de resultaten van een onderzoek waaruit blijkt dat gemeentelijke samenwerking nauwelijks financieel voordeel oplevert. De onderzoekers concluderen dat alleen bewezen kan worden dat samenwerking in belastinginning gemeenten financieel voordeel oplevert. Volgens het onderzoek geven samenwerkende gemeenten gemiddeld vijftien procent minder uit aan belastinginning dan gemeenten die dit zelf doen.
Gemeenten werken ook op andere terreinen samen, bijvoorbeeld in het sociaal domein en in ICT. Dat doen ze in toenemende mate, onder meer in VNG-verband onder de noemer Samen Organiseren. Die samenwerking levert in veel gevallen wel een kostenbesparing op, zegt een aantal directeuren van samenwerkingsverbanden. Daarnaast zijn er andere redenen om samen te werken. Bijvoorbeeld omdat je dan investeringen kunt doen die je als individuele gemeente niet kunt betalen, waardoor de dienstverlening verbetert. Samenwerking heeft lang niet altijd een financiële drijfveer, zo blijkt.
Meer met minder
Soms is samenwerking bittere noodzaak. Voor een paar van de zes gemeenten die in 2014 besloten om voor hun ICT samen te werken in ICT Rijk van Nijmegen was dat het geval. Zo had één gemeente twee FTE voor IT-beheer en één beheerder zou snel met pensioen gaan. Een andere gemeente had maar één IT-beheerder. Anton van Gemert, directeur ICT Rijk van Nijmegen: “Alle zes gemeenten hadden hun IT op zich goed voor elkaar, maar zij voorzagen wel problemen. Er komen zoveel ontwikkelingen op gemeenten af, zowel in technologie als in wet- en regelgeving. Daarom besloten de gemeenten tot samenwerking. Vooral om minder kwetsbaar te zijn en een hogere kwaliteit in IT-ondersteuning te realiseren.” Financiële redenen speelden geen grote rol. Er werd zelfs afgesproken dat de samenwerking geen bezuinigingsoperatie was. Toch levert het gemeenten nu wel een besparing op: “De kosten nemen af. Je kunt zeggen dat we meer doen met minder geld.”
Expertise
Larissa Zegveld is directeur van Wigo4it, een coöperatie van de sociale diensten van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht op het gebied van informatievoorziening. De vier grote gemeenten besloten tien jaar geleden tot de oprichting van de coöperatie omdat ze tegen vergelijkbare vraagstukken opliepen en daar samen oplossingen voor wilden vinden. Het COELO-onderzoek keek ook naar samenwerking in het sociaal domein en concludeert dat samenwerking daar geen kostenbesparing oplevert, omdat dit ‘mensenwerk’ is waarbij vaste kosten niet zijn te spreiden. Zegveld reageert: “Werken in het sociaal domein is zeker mensenwerk, dat was een reden waarom gemeenten deze taken van het Rijk hebben gekregen. Op lokaal niveau kunnen zij maatwerk bieden. Dat vraagt echter om een goede digitale ondersteuning en daar kunnen gemeenten juist heel goed samenwerken.”
Wat Zegveld betreft kun je schaarse IT-expertise aantrekken door samen producten te ontwikkelen. Iets dat voor een afzonderlijke gemeente toch lastig is. “Je kunt budget bundelen voor innovatie. Zodat je bijvoorbeeld toepassingen kunt ontwikkelen voor zelfservice, waarmee je de dienstverlening aan burgers verbetert. Dat zijn allemaal dingen die je als gemeenten samen kunt ontwikkelen en waarvoor een individuele gemeente geen budget of expertise heeft.” Bovendien, zo wijst ze erop, vervagen gemeentegrenzen in een digitale wereld: “Burgers bewegen over die grenzen heen, dus je wilt in gemeenten zoveel mogelijk soortgelijke dienstverlening. Ook dat is een reden om samen te werken.”
Complexiteit
René Bal, directeur-bestuurder Dimpact, stelt dat gemeenten wel degelijk geld besparen door samen te werken. Bijvoorbeeld door samen in te kopen. Bij Dimpact zijn ruim dertig gemeenten aangesloten die onder meer gezamenlijk IT inkopen. “Er is altijd een onderliggende business case als een gemeente besluit om lid van ons te worden. We behalen kostenbesparingen, maar dat is niet de belangrijkste reden voor gemeenten om lid te worden.”
Gemeenten willen vooral samenwerken om te kunnen omgaan met de toenemende technologische en maatschappelijke complexiteit, zegt Bal: “Burgers verwachten van de overheid een niveau van dienstverlening die ze gewend zijn van bedrijven. Het is voor veel gemeenten ondoenlijk, want onbetaalbaar en complex, om die ontwikkeling bij te houden.” Dat is een kanttekening die zowel Bal als Zegveld maken op het COELO-onderzoek: je weet niet welk niveau van voorzieningen je als gemeente zou hebben als je níet zou samenwerken. Zegveld: “Samenwerken kan er ook voor zorgen dat de dienstverlening niet duurder wordt. Een vraag is of de kosten hoger zouden zijn als er niet werd samengewerkt. Maar dat is natuurlijk lastig te onderzoeken.”
Samen inkopen
Uit diverse voorbeelden blijkt dat gemeentelijke samenwerking wel degelijk geld bespaart. Sommige gemeenten die deelnamen aan de gezamenlijke inkoop voor mobiele datacommunicatie bespaarden bijvoorbeeld tot negentig procent op hun telecommunicatiekosten. Hoe kan het dan dat de onderzoekers van COELO concluderen dat samenwerking geen kosten bespaart? Bal stelt dat het geld dat gemeenten besparen door samen te werken vaak op een andere plek in de gemeente wordt uitgegeven. Het is daardoor niet terug te vinden op de gemeentelijke begroting. Van Gemert stelt dat, “anders dan veel mensen denken”, de kosten voor ICT meestal slechts één tot twee procent zijn van de totale gemeentelijke begroting: “Besparingen zie je dus niet echt terug in het totaal van de gemeentelijke financiën.”
Op sommige onderwerpen, zoals bij gezamenlijke inkoop, is hard te maken wat samenwerking oplevert omdat deze uitgaven goed te vergelijken zijn. Als het gaat om innovatie van dienstverlening, dan is de besparing minder hard te maken. Zegveld pleit in dat kader voor een aanvulling op de business case: “Ik voel er veel voor om ook te gaan werken met een public value case. Want niet alles wat de overheid doet, laat zich vertalen in harde kosten en baten. Natuurlijk moeten gemeenten hun keuzes altijd financieel legitimeren, het gaat tenslotte om belastinggeld. We willen overheid, geen overhead. Maar een overheid wil ook dienstverlening bieden die technologisch gezien bij de tijd is, met gebruiksgemak voor burgers en ambtenaren. Het blijkt erg zinvol om daar voor samen te werken.”
Samenwerken levert absoluut kostenbesparing EN kwaliteitsverbetering op.
Het valt mij op, dat het hier met name gaat over het collectief inkopen, is inkoop dan HET fenomeen om te besparen?
Ja, het is de meest voor de hand liggende.
Kijk je iets verder, dan zijn er andere oplossingen. Denk aan VNG’s initiatief de pilotstarter of ons initiatief, waar we (kostenloos) een portaal aan het opzetten zijn, waar overheden (klanten) maar ook partners hun “best-practices” delen.
Hierdoor ontstaat een ecosysteem, waar collega gemeenten een GEMMA gerelateerd procesmodel kunnen oppakken, als start van hun eigen uitwerking van dat proces. Wat vaak 1 op 1 bruikbaar is.
Geloof me, dat bespaart pas echt kosten!
Zou er idealiter, niet alleen vanuit een oogpunt van doelmatigheid, maar ook en vooral vanuit een oogpunt van democratische legitimatie, niet toegewerkt moeten worden naar gemeenten ter grootte van de huidige regionale samenwerkingsverbanden (pakweg 400.000 à 700.000 inwoners per stuk), die dan niet meer nodig zijn? Zaken van lokaal belang kunnen door zelfstandige democratisch gekozen wijk- of dorpsraden of functionele raden worden opgepakt. Zaken op een hoger niveau zijn er tweeërlei:
1. Politiek te bepalen zaken. Die horen thuis op het hogere democratische niveau, provincie of Rijk.
2. Politiek neutrale zaken: die zouden gemeenten collectief moeten regelen. Het gaat hier om punten, waarop zij zich niet van elkaar (hoeven te) onderscheiden, met name een (digitale) gemeenschappelijke infrastructuur, een digitaal gemeentelijk stelsel. Wellicht leidt het VNG-initiatief Samen Organiseren uiteindelijk tot zo’n stelsel. Een voorbeeld van een component van zo’n stelsel is overigens het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO; dat trouwens nog wat verder gaat: het is interbestuurlijk).