Datagestuurd werken: Gegevensknooppunt Groningen

Aangezet door het artikel Van beleids- naar datacyclus van Jan van Ginkel en Paul Strijp en de dialoog die daarop volgde, heeft iBestuur afgelopen jaar regelmatig aandacht aan dit onderwerp besteed. Veel overheidsorganisaties zien het potentieel van data voor de beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering vooral in relatie tot de complexe maatschappelijke opgaven waar ze voor staan. Een aantal overheidsorganisaties in de regio Groningen zag enige jaren geleden al de kracht van het delen en verrijken van data. In 2016 hebben zij de krachten gebundeld en sindsdien de nodige ervaring opgedaan.

Dit artikel geeft inzicht in wat het samenwerkingsverband Gegevensknooppunt Groningen (GKG) de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, in hoe afgevaardigden op vakinhoudelijk, management- en bestuursniveau met lastige situaties zijn omgegaan en wat we hieruit kunnen leren.

De lessons learned

De GKG-deelnemers hebben niet alleen een regionaal datanetwerk ingericht opgericht maar ook een kennisplatform. Zij doen immers kennis en ervaring op over de technologische kant van data en informatie, maar ook over de sociale ofwel menselijke kant daarvan. Dat wil zeggen over hoe zij persoonlijk en als organisaties, individueel en gezamenlijk de verandering naar een datagestuurd beleid, besluitvorming en uitvoering kunnen maken.

Het proces dat de GKG-deelnemers de afgelopen jaren hebben doorgemaakt maakt duidelijk dat:

• Een dergelijke infrastructuur en de samenwerking die daarvoor nodig is, geen op zichzelf staand geheel is maar onderdeel van op elkaar inwerkende omgevingen en contexten. Hierdoor hebben de betrokkenen te maken met continu veranderende en botsende belangen, spelregels, prioriteiten en wisselende commitments.
• Het van belang is te realiseren dat deze continu veranderende en botsende belangen, spelregels, prioriteiten en commitments zich voordoen en deze realiteit te accepteren en ermee te leren omgaan in plaats van te proberen het weg te managen of te beheersen.
• Betrokkenen hiermee proberen om te gaan door zowel binnen het samenwerkingsverband als de eigen organisatie continu waarde laten zien in relatie tot elkaars belangen en die van stakeholders. Op die manier proberen zij legitimiteit te krijgen voor hun deelname aan het platform en stakeholders bereid te krijgen daarin te willen investeren.

De droom

De aardbevingen en de schade aan huizen maar ook de wateroverlast in Woltersum, stimuleerden Bert Gerlofs en een aantal relaties in hun ideeën voor het aanleggen van een data-infrastructuur voor de regio Groningen. Deze twee gebeurtenissen maakten volgens hen duidelijk dat de data uit beschikbare registraties beter benut kunnen worden en de regio als één overheid te laten functioneren. Dan hadden de betrokken organisaties meer en betere informatie gehad en betere beslissingen kunnen nemen. Zo geven de gevolgen van de aardbevingen inzicht in bijvoorbeeld bodemdaling en welke huizen welke schades hebben en welke versterkt moeten worden. Bij de wateroverlast in 1998 zijn bepaalde buurten ontruimt en geëvacueerd terwijl de huizen en mensen in andere buurten meer risico’s liepen. Regio Groningen had volgens hen alles in huis om een regionaal data-platform mogelijk te maken: data, kennis en IT-infrastructuur. De uitdaging lag in het bijeenbrengen van data en het regelen van de open uitwisseling daarvan tussen organisaties.

Een knooppunt waar mensen, organisaties, data, informatie en kennisuitwisseling samenkomen.

De droom van een platform voor het samenbrengen, open uitwisselen en verrijken van data, kennis en menskracht sprak vier overheden aan. Zij zagen dat door het delen van data en het verbeteren van actualiteit, volledigheid en kwaliteit, data efficiënter gebruikt kunnen worden en organisaties over dezelfde informatiepositie kunnen beschikken. Hierdoor wordt het makkelijker organisatie-overstijgende en regionale vraagstukken op te pakken. Tevens verwachtten zij dat een dataplatform helpt mensen en organisaties aan elkaar te verbinden, ook op thema’s die niet direct aan dit platform gerelateerd zijn. Zij zagen een knooppunt voor zich waar mensen, organisaties, data, informatie en kennisuitwisseling samenkomen. Om dit te realiseren, besloten de organisaties de handen ineen te slaan: het Gegevens Knooppunt Groningen (GKG) was geboren.

De praktijk

Het GKG is als ketensamenwerking gestart. De organisaties van het eerste uur pionierden met proeftuinen rond verschillende maatschappelijke thema’s. Beleidsadviseurs als informatievragende partij en dataexperts die aan de vraag invulling moeten geven, inventariseerden samen welke vraagstukken in hun regio actueel waren. Ook gingen zij na welke data uit de basisregistraties en uit hun organisatie specifieke databronnen nodig waren om tot antwoorden op deze vraagstukken te komen. Hun enthousiasme werd verder aangewakkerd door de inzichten en de mogelijkheden die zij met de proeftuin opdeden. Zij kwamen erachter dat zij hun ideeën en plannen niet alleen verder konden brengen. Ze hadden hun managers en bestuurders nodig hadden om er tijd en middelen aan te kunnen besteden en andere relevante organisaties te interesseren ook aan het GKG deel te nemen. Hierdoor zouden de mogelijkheden voor de regio en de individuele deelnemende organisaties toe nemen. Dit resulteerde uiteindelijk in acht deelnemende overheden.

Van de samenwerking werd geen juridische entiteit gemaakt.

De kern van het samenwerkingsverband wordt gevormd door de interactie tussen de kenniskringen waar per thema beleidsvragen worden vastgesteld en het datalab waar de ontsluiting en uitwisselbaarheid van de data wordt geregeld die voor de antwoorden op de regionale vraagstukken nodig zijn. Het coördinatieoverleg, het datalab, de regiegroep, het bestuur en college van advies faciliteren dit proces.
Dat geldt ook voor de op een ‘gentleman‘s agreement’ gebaseerde afspraken over de spelregels, deelnemersbijdrage en ieders investeringen, ook die dienen het interactieproces te ondersteunen. Daarom hebben de organisaties er bewust voor gekozen van hun samenwerking geen juridische entiteit te maken, maar de community als organisatievorm te hanteren. Dit helpt hen ook de ondernemende slagkracht te behouden die zij in de proeftuinen hadden.

Adriaan Hoogendoorn, burgemeester gemeente Midden-Groningen en voorzitter van het bestuur GKG

Onze organisaties beschikken over zoveel data. Door deze data te delen kunnen we meer impact hebben. In het kader van de toekomst voor onze regio moeten we als bestuurders op metaniveau tot een integrale regionale aanpak komen, in plaats van op microniveau met ad hoc oplossingen bezig te zijn. Data kunnen ons helpen een gezamenlijk beeld te vormen van hoe we die toekomst voor Groningen zien. Zowel bestuurlijk als ambtelijk.

Niet alleen technologie

Een samenwerking tussen organisaties wordt zowel in de publieke en private sector als in de wetenschap als heilige graal gezien voor het oplossen van complexe maatschappelijke opgaven. Het GKG heeft de afgelopen jaren gemerkt dat een dergelijke samenwerking niet eenvoudig is. Niet alleen de complexiteit van de maatschappelijk vraagstukken maakt het lastig, de technologie of de onderlinge afspraken, vooral impliciete weinig tastbare aspecten zijn bepalend voor het functioneren van het samenwerkingsverband.
Twee voorbeelden waar het GKG mee te maken heeft en die ook bij andere samenwerkingsverbanden voorkomen zijn: de onvoorspelbare dynamiek binnen het samenwerkingsverband en het meenemen van de achterban in de verandering naar datagestuurd werken.

Het nam enkele jaren in beslag voordat er vanuit het management en bestuur commitment was

Kijken we naar hoe de afgevaardigden binnen het GKG samenwerken, dan valt op dat de onderlinge dynamiek en hun individuele gedrag niet los kan worden gezien van de situatie binnen hun eigen organisatie. Bij het GKG kwam dit als volgt tot uiting. Zo sloeg de chemie en het enthousiasme van de pionierende beleidsadviseurs en dataspecialisten niet automatisch over naar hun collega’s, managers en bestuurders. Voor de beleidsadviseurs en dataspecialisten was het evident dat zij kennis uitwisselden en hun schaarse vrije tijd investeerden in het mogelijk maken van het uitwisselen van data voor de goede zaak. Het nam echter enkele jaren in beslag voordat er breder vanuit het management en bestuur van de deelnemende organisaties commitment kwam, dan alleen van de voor de regiegroep en het bestuur afgevaardigde managers en bestuurders, en zij meer regelruimte kregen en middelen om op grotere schaal aan de slag te kunnen gaan en producten op te kunnen leveren. Tegelijkertijd blijft het zelfs voor de afgevaardigde managers en bestuurders ook nu nog een uitdaging steun en medewerking te krijgen van collega-managers en bestuurders.

Onvoorspelbare wendingen

Dit komt doordat het enthousiasme en commitment van de deelnemers niet permanent is. Wisselingen in afgevaardigden of andere prioriteiten zoals gemeentelijke herindelingen of bezuinigingen, maken dat de belangen en prioriteiten verschuiven. Hierdoor krijgt het GKG voor deelnemers een andere waarde en verandert hun commitment. Ook afgevaardigden die eerst actief waren maar ook hun achterban, kunnen dan opeens kritisch worden, allerlei rapportages vragen, vergaderingen overslaan of niet meer op telefoontjes of mailtjes van mede-deelnemers ingaan. Dergelijke onvoorspelbare wendingen zorgt voor spanningen, frustraties en wantrouwen bij de andere deelnemers. Dit deed zich ook bij het GKG voor. Verschillende van dergelijke voorvallen zorgde er op gegeven moment voor dat het samenwerkingsverband in een impasse raakte.

Inzicht in de situatie en de oorzaak daarvan, de botsende realiteiten, principes en spelregels van enerzijds een samenwerkingsverband als het GKG ofwel de community-vorm en anderzijds van de afzonderlijke deelnemende organisaties ofwel het Huis van Thorbecke, gaf de afgevaardigden handvatten en nieuwe energie om weer stappen vooruit te zetten. De inhoudelijk experts en regiegroepleden overlegden samen hoe en met welke informatie zij hun achterban mee konden nemen in de doelen en activiteiten van het GKG, in de taal en een vorm die paste bij de spelregels van hun eigen organisatie, en hoe zij elkaar daarbij konden helpen. Zij bespraken ook in hoeverre en onder welke condities zij bereid als GKG waren daarin mee te bewegen.

Jakko Zwartsenburg, manager Maatschappelijk Zaken gemeente Stadskanaal, voorzitter van de regiegroep GKG

Wij vormen een community, gericht op onderwerpen waar we samen in geloven in plaats van een wettelijke taak uitvoeren. Er moet voor iedereen iets in moet zitten en onze houding is: we lossen het samen op, het komt goed. Geen vrijblijvendheid maar een intrinsiek wederzijds commitment tot elkaar, weten dat het goed zit. Daarom hebben we het GKG niet geïnstitutionaliseerd met in contracten vastgelegde afspraken. We proberen de intrinsieke wil van anderen te raken om gezamenlijk met de maatschappelijk opgave aan de slag te gaan, van betekenis te willen zijn vanuit je rol en verantwoordelijkheid als één overheid naar de burger, in plaats van het belang van de eigen gemeente voorop te stellen. De uitdaging is dit gedachtengoed in praktijk levend te houden. Deelnemers vervallen snel weer in het zoeken naar zekerheden, discussies over budgetten, posities en rapportages.

Uithoudingsvermogen

Dergelijke situaties laten zien dat een samenwerkingsverband niet op zichzelf staat. De dynamiek tussen afgevaardigden en de mate waarin zij resultaten boeken wordt voortdurend beïnvloed door de continu veranderende situatie, belangen en prioriteiten bij de deelnemende organisaties. Het tweede leerpunt is dat deelnemers van een samenwerkingsverband vaker niet dan wel invloed hebt op de afgevaardigden. Organisaties bieden niet altijd de mogelijkheid mee te denken over geschikte opvolgers of het is simpelweg niet mogelijk omdat de rol bijvoorbeeld aan bepaalde functies gebonden is. Daarbij speelt mee dat een samenwerking om mensen draait met eigen voorkeuren, belangen en niet primair het organisatiebelang. Deze drie aspecten maken het functioneren van een samenwerkingsverband onvoorspelbaar. Het vraagt van afgevaardigden zich dit te realiseren, uithoudingsvermogen te hebben om door te zetten en zich daardoor niet uit het veld te laten slaan, maar te blijven geloven in de zaak en situationeel mee te bewegen.

Het vraagt veel van afgevaardigden om elkaar en de achterban mee te nemen in de verandering naar datagestuurd werken.

Kijken we naar de verandering richting datagestuurd beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering, dan valt er eveneens een aantal dingen op. Niet alle deelnemende organisaties beleven de meerwaarde van een samenwerkingsverband of onderschrijven het belang van een dataplatform voor hun organisatie op dezelfde manier. Iedere afgevaardigde maar ook hun achterban maakt naast een formele afweging, impliciet ook een persoonlijke afweging. Dat betekent dat hun bereidheid om data uit te wisselen of het datagestuurd werken te integreren in hun bestaande werkwijze, sterk van elkaar kan verschillen. Daarom vergt het veel van afgevaardigden om elkaar en de achterban mee te nemen in de verandering naar datagestuurd werken.
Dit blijkt bij het GKG onder meer uit de volgende situaties. Verschillende regiegroepleden hebben de afgelopen jaren, zelfs met een invloedrijke functie binnen de organisatie, hard hun best moeten doen de meerwaarde van data, de analyses die ermee kunnen worden gedaan en de informatie die dat oplevert voor verschillende beleidsterreinen en regionale uitdagingen te laten zien. Dat geldt ook voor de bij de kenniskringen en datalab betrokken beleidsadviseurs en dataspecialisten. Soms waren er kleine doorbraken, wilden collega’s meedoen en managers middelen beschikbaar stellen, maar vaak genoeg verzanden de regiegroepleden, beleidsadviseurs en dataspecialisten op gegeven moment weer in de dagelijkse sores. Dit laat zien dat het voor het GKG wil zij haar doel bereiken, cruciaal is dat de afgevaardigden uithoudingsvermogen en de flexibiliteit hebben om hun collega’s van verschillende afdelingen en echelons binnen de eigen organisatie te enthousiasmeren en mee te nemen.

Innovaties bestaan ook uit sociale aspecten, die ingebed moeten zijn om de nieuwe technologieën succesvol te laten zijn

Henk Volberda, professor innovatie van de Erasmus universiteit, schreef jaren geleden al dat innovaties ook uit sociale aspecten bestaan, die ingebed moeten zijn om de nieuwe technologieën succesvol te laten zijn (Volberda & Bosma 2011). Daarvoor is het nodig dat de afgevaardigden samen de activiteiten en resultaten van het GKG op weten te schalen naar en toepasbaar weten te maken voor andere beleidsterreinen binnen hun organisatie en daarvoor de juiste wegen weten te bewandelen.
Dit is een samenspel tussen de afgevaardigde beleids- en dataspecialisten, regiegroepleden en bestuurders. Daarbij is het essentieel rekening te houden met de context van de eigen organisatie en het samenwerkingsverband.

Data- en informatieproducten

Het GKG heeft data- en informatieproducten opgeleverd, waar deelnemende organisaties enthousiast op gereageerd hebben en die door verschillende afdelingen van organisaties in gebruik zijn genomen. Dit enthousiasme en het gebruik blijkt echter fragiel te zijn. Dit geldt ook voor het commitment het resultaat verder te verfijnen tot een geavanceerdere analyses en informatie en de inbedding van het GKG-gebruik in bestaande processen. Ook hier speelde een wisseling in afgevaardigden een rol. Daarnaast waren er andere contextuele veranderingen van invloed zoals het landelijke beleid dat werd aangepast, initiatieven in de afzonderlijke sectoren en organisaties buiten het GKG die vergelijkbare activiteiten ontplooiden en met wie een van de deelnemers wilde gaan samenwerken. Dergelijke veranderingen van het speelveld beïnvloeden de wijze waarop deelnemers hun onderlinge activiteiten en producten waarderen, en maakt dat de samenwerking niet automatisch op dezelfde wijze wordt gecontinueerd. Ook de verandering naar datagestuurd werken vraagt het nodige van de afgevaardigden aan omgevingssensiviteit, situationeel meebewegen en aansluiten bij de belangen en prioriteiten van stakeholders.

Rosemarie Mijlhoff, hands-on adviseur, begeleider en onderzoeker voor samenwerksverbanden, eigenaar OpenPerspectief
Bert Gerlofs, directeur Geon, procesbegeleider GKG

Gegevensknooppunt Groningen

Het Gegevensknooppunt Groningen (GKG) is een samenwerkingsverband van gemeenten, provincie, rijksinstellingen, waterschappen, havenschap, veiligheidsregio, hogeschool en universiteit, kadaster, geo-informatie gerelateerde organisaties.