Het BIT is in korte tijd uitgegroeid tot een deskundig en gezaghebbend gremium, maar de vraag is of iedereen dat zo ziet.
“Van bestuurders mag visie verwacht worden”, aldus minister Ollongren op het symposium Openbaar Bestuur van 28 maart jongstleden. Een waarheid als een koe zou je denken, maar de werkelijkheid is weerbarstiger. Was het immers niet haar baas Rutte die visie in zijn H.J. Schoo-lezing van 2013 nog typeerde als “een olifant die je uitzicht belemmert”? Nu hoeft Rutte, is mijn indruk, niet echt bevreesd te zijn voor visionaire denkers in zijn omgeving, maar Ollongren hecht daar kennelijk wel aan. En gelukkig maar, want zij en haar staatssecretaris Knops zijn belangrijke spelers als het gaat over de toekomst van het Bureau ICT-Toetsing (BIT) en dan is een beetje visie nooit weg.
Over de toekomst van het BIT, opgericht op 10 juli 2015, wordt achter de politieke schermen al langer nagedacht. Logisch, want de commissie Elias, bedenkster van het BIT, ging er destijds vanuit dat het BIT zou zorgen voor een ICT-cultuuromslag bij de departementen waardoor het zichzelf op termijn overbodig zou maken. Omdat de toenmalige minister van Wonen en Rijksdienst Blok die positieve ontwikkeling klaarblijkelijk ook verwachtte, is het BIT opgericht voor de duur van 5 jaar en houdt het dus medio volgend jaar op te bestaan. De vele ICT-projecten die nog altijd mislukken in ogenschouw nemend, is die optimistische verwachting 4 jaar later op z’n best een ontspoorde vorm van “wishful thinking” gebleken. Toch staat de opheffing van het BIT in 2020 nog steeds op de politieke agenda. Tijdens een recent rondetafelgesprek over het voorkomen van mislukte ICT-projecten bij de overheid, georganiseerd door de vaste commissie van Binnenlandse Zaken, werd ook over de toekomst van het BIT gesproken. Duidelijk was dat de aanwezige Kamerleden de noodzaak van een langer voortbestaan van het BIT onderkenden, alsook dat daarover nog lang geen communis opinio bestaat. Dat mag bij de huidige stand van zaken, voorzichtig uitgedrukt, opmerkelijk worden genoemd.
De commissie Elias hoopte niet zonder reden dat het BIT zou bijdragen aan een ICT-cultuuromslag. Een belangrijke conclusie van haar onderzoek luidde immers dat “vooral de cultuur rondom ICT-projecten bij de rijksoverheid niet deugt”. Die conclusie kan weinigen hebben verbaasd, want voor het mislukken van ICT-projecten bij de overheid bestaat al geruime tijd een blauwdruk die tal van wetmatigheden kent. Te groot, te complex, te snel, een slechte governance, een gebrekkige inschatting van de kosten, een geringe ambtelijke assertiviteit, AO niet op orde, onvoldoende draagvlak bij gebruikers, bestuurlijke overgevoeligheid voor interne kritiek, naïeve overgave aan ICT-hypes: ga maar door. Waar inmiddels zoveel faalfactoren uitvoerig in kaart zijn gebracht, tal van maatregelen zijn bedacht om inherente risico’s te verkleinen, maar opdrachtgevers desondanks keer op keer opnieuw in dezelfde fouten vervallen, rest één beschamende conclusie: een compleet verkeerde bedrijfscultuur. Helaas is dat niet alleen een probleem op de departementen. Zoals de commissie Elias al fijntjes constateerde, ook de Kamer kan er wat van en het rondetafelgesprek van 13 februari jongstleden vormde daarvan een zoveelste bevestiging. De bijeenkomst had vooral veel weg van een verplichte rituele rondedans en bood nauwelijks ruimte voor inhoudelijke discussie.
Op grond van het Instellingsbesluit tijdelijk Bureau ICT-toetsing dient het functioneren van het BIT tweejaarlijks te worden geëvalueerd. In dat kader verscheen op 22 november 2018 het rapport ‘Evaluatie Bureau ICT-Toetsing’ van Andersson Elffers Felix. De uitkomsten van het onderzoek zijn ronduit positief. De onderzoekers beoordelen het bureau als een robuuste organisatie die op professioneel niveau met een hoge effectiviteit functioneert. De uitgevoerde toetsen zijn relatief diepgaand en van hoge kwaliteit waarmee het BIT, aldus de onderzoekers, op verschillende wijzen bijdraagt aan de door de commissie Elias beoogde grotere controle op ICT-projecten binnen de Rijksoverheid. De vraag of het zinvol is om het BIT na de tijdelijke instellingsperiode van 5 jaar te laten voortbestaan maakte, blijkens de opening van het rapport, echter geen onderdeel uit van de opdrachtformulering. Vreemd, gelet op de snel aflopende levensduur, maar gelukkig geen groot gemis want de gevoelens dienaangaande van de onderzoekers laten zich bij lezing van het rapport eenvoudig raden.
Aanbevelingen als het naar voren halen van een eventueel verlengingsbesluit van het BIT teneinde uitloop van hooggekwalificeerde medewerkers te voorkomen, gebruik te gaan maken van het recht om projecten op eigen initiatief te toetsen “vooral in situaties waarin ministeries op al te flagrante wijze onder BIT-toetsing uit willen komen”, de bedrijfsondersteunende capaciteit van het BIT te vergroten en het profiel van de Toezichtsraad te verbreden, hebben immers vooral betekenis als het BIT ook na 2020 blijft bestaan. Bovendien wijzen de onderzoekers er ongetwijfeld niet zomaar op “dat het bureau ten opzichte van andere controles belangrijke meerwaarde heeft omdat de toetsen van het BIT zaken aan het licht brengen die in eerdere toetsen niet naar voren zijn gekomen. Deze toetsen zijn nog niet op een zodanig niveau dat zij de rol van de BIT-toetsen zouden kunnen overnemen.” Waaraan zij toevoegen dat zij dat aspect met name van belang achten bij het nemen van het besluit over een eventuele verlenging van het BIT.
In de Strategische I-agenda Rijksdienst 2019-2021 die minister Ollongren op 5 februari jongstleden aan de Tweede Kamer aanbood, is over het BIT weinig meer terug te vinden dan dat dat een tijdelijke organisatie is waarbij uitgangspunt is dat de taken van het BIT op termijn overgaan naar de departementale CIO. In datzelfde stuk valt het volgende te lezen: “Daarnaast wordt de rol en positie van de departementale CIO opnieuw gedefinieerd en daarmee verder versterkt. Dit past bij de verschuiving van de rol die in de praktijk plaats vindt, van controlerend naar meer adviserend.” Ook als we het slechte Nederlands waarin de Strategische I-agenda hier en elders is geschreven maar voor lief nemen, roept die passage de nodige vragen op.
Bijvoorbeeld waarom herdefinitie van de functie van de departementale CIO per definitie zou moeten leiden tot een verdere versterking van diens rol. Maar vooral ook of het een realistische verwachting is dat de adviezen van departementale CIO’s die functioneel binnen sterk hiërarchiek ingerichte organisaties moeten zien te overleven, met een vergelijkbare onafhankelijkheid tot stand zullen komen en eenzelfde “dwingende” impact zullen hebben als volgens Andersson Elffers en Felix nu het geval is met adviezen van het BIT. CIO’s waarvan de rol volgens de Strategische I-agenda Rijksdienst bovendien steeds verder verschuift van controlerend naar meer adviserend. De wonderbaarlijke toevoeging dat “De CIO-oordelen die CIO’s afgeven veranderen onder invloed van de wijzigende rol van de CIO. Een CIO-oordeel blijft formeel maar kan en zal geen verrassing zijn. De impact van het CIO-oordeel wordt door de versterking van de rol van de CIO groter” kon deze lezer er in ieder geval niet in het minst van overtuigen dat die verwachting inderdaad realistisch is.
Dringt zich steeds meer de vraag op waarom achter de politieke schermen dan kennelijk toch zoveel aarzeling bestaat over het nemen van een besluit tot verlenging van het BIT. Wie het aandurft op zoek naar een antwoord op die vraag ook malicieuze gedachten niet op voorhand uit te bannen, zou eens op de site van het BIT naar de sinds 2015 afgeronde adviezen kunnen kijken. In 2015 waren dat er drie, in 2016 twaalf, in 2017 dertien, in 2018 vijftien en in 2019 tot nog toe vijf.
Van die in totaal achtenveertig adviezen waren er negen (deels) positief. Dat betekent dat bijna 80 procent van de uitgebrachte adviezen varieerde van kritisch (project moet slagvaardiger, nog teveel onduidelijk, reële kans op uitloop), via zeer kritisch (vervanging onnodig, majeure projectaanpassingen nodig, onduidelijk of leverancier gevraagde functionaliteit wel kan leveren) tot ronduit negatief met de boodschap onmiddellijk stoppen. Uit het feit dat in 2019 nog geen enkel positief advies is uitgebracht en in 2018 slecht één (voorzichtig) positief advies, kan bovendien niet de conclusie worden getrokken dat het met de kwaliteit van ICT-projecten van de overheid de goede kant uit gaat. Sterker nog, mogen we het BIT geloven dan is het met de slaagkans van ICT-projecten van de overheid, binnen de bij de start gestelde kaders wel te verstaan, anno 2019 nog altijd bedroevend gesteld. Omdat dat beeld natuurlijk niet aansluit bij het imago dat politiek en ambtelijke leiding graag van zichzelf uitdragen, zal de aanhoudende harde kritiek van het BIT daar dan ook ongetwijfeld niet goed vallen. Zou het daarom kunnen wezen dat het BIT, bij zijn oprichting door toenmalig minister Blok zo bekwaam afgeslankt tot een in de departementale hiërarchie van Binnenlandse Zaken weggestopt bureautje, tegen alle ambtelijke natuurwetten in wat te groot is gegroeid en steeds meer door politici en ambtelijk leidinggevenden als ‘pain in the ass’ wordt ervaren? Een wellicht stoutmoedige maar, voor wie enigszins bekend is met politieke en bestuurlijke mores, nu ook weer niet zo’n gewaagde veronderstelling. We zullen het waarschijnlijk nooit weten.
Wat we wel weten is dat het BIT in korte tijd onbestreden is uitgegroeid tot een deskundig en gezaghebbend gremium dat zijn bestaansrecht al ruimschoots heeft bewezen en dat er hooguit nog niet in is geslaagd een onmiskenbaar foute bedrijfscultuur binnen de Rijksoverheid te veranderen. Aan de kwaliteit van de BIT-adviezen kan dat in ieder geval niet hebben gelegen. Voor opheffing van het BIT in 2020 bestaat dan ook geen enkel geloofwaardig argument. Integendeel, opheffen zou bij de huidige stand van zaken maatschappelijk onverantwoord zijn. Daarom een ongevraagd advies aan Ollongren en Knops. Kondig zo snel mogelijk een nieuw Instellingsbesluit aan dat in werking zal treden zodra het huidige “Instellingsbesluit tijdelijk Bureau ICT-toetsing” afloopt en voorkom daarmee verlies van kennis en uitloop van personeel bij het BIT. Neem de aanbevelingen van Andersson Elffers Felix over, verleen het BIT ruimere en vooral ook meer dwingende bevoegdheden en beëindig tegelijkertijd de nu nog tijdelijke status van dat bureau. Want het BIT is niet alleen nu hard nodig maar zal dat ook in de toekomst blijven. Al was het maar omdat de ervaring leert dat een verkeerde bedrijfscultuur zich niet of nauwelijks laat veranderen. Voor het nemen van zo’n beslissing is, behalve een realistische kijk op de huidige stand van zaken, vooral ook een beetje visie nodig. Dat laatste wens ik hen beiden dan ook graag toe.
Hoofd BIT per direct vertrokken, zie
http://www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/hoofd
Dat een opvolgster voor het BIT door iedereen gewenst is, is nog geen uitgemaakte zaak. Het verdient de aanbeveling in het debat erover het belang van projectsucces te nuanceren omdat de toegevoegde waarde van IT voor de organisatie voorop moet staan in de exploitatie ervan, en dus niet projectsuccessen of -mislukkingen in termen van overeengekomen functionaliteit binnen de geschatte kosten en tijd. Immers een succesvol project conform deze criteria, voegt niet per se waarde toe aan een organisatie. Het omgekeerde kan trouwens ook het geval zijn.
Terecht Hans wijs je erop dat de toegevoegde waarde van een IT-project voor de bedrijfsvoering voorop moet staan en niet (alleen) de oplevering daarvan binnen de afgesproken tijd, budget en kwaliteit. Maar ook dat aspect wordt in de beschouwingen van het BIT wel degelijk betrokken. Overigens als de kwaliteit aantoonbaar onder de maat is lijkt de verwachting van enige toegevoegde waarde voor de bedrijfsvoering, mij reeds om die reden weinig realistisch.
Ik begrijp het wel dat het BIT ter dicussie staat. Het is niet leuk als er zomaar even een organisatie van buitenaf een vernietigend oordeel over projecten velt. Ik denk dat het zelfs kan leiden tot een angstcultuur. Dat gemorrel aan het BIT, en het wegschuiven onder een bestaande ICT hierarchie is een eerste stap. Dat is jammer want het BIT heeft een aantal heldere en goede analyses gemaakt. En compact geschreven! Kom er maar om.
Maar wat de scrhijver ook zegt, de bestaande bedrijfscultuur is hier niet mee doorbroken. Ik vond het jammer dat de commissie Elias daar geen stevigere adviezen over had. Het BIT is goed, maar ook niet meer dan een brandweerman. Je wilt het moment van een vernietigend oordeel voor zijn en daar is meer voor nodig.
De bestaande cultuur, niet alleen bij de overheid, is dat ICT beslissingen genomen worden door niet ICT mensen (als het tegenzit ook ingehuurd) en de uitvoering bij externe partijen ligt. Uitbesteden is de norm. Dat werkelijk alles ingevuld wordt door externe partijen was ook al de conclusie van de commissie Elias. Dat je niet aan uitbesteden ontkomt (technische specialiteiten, ondersteunend) is niet gek maar het zijn vooral software ontwikkeling projecten die uit de klauwen lopen. Waar veel geld te verdelen is gelden andere normen en leveranciers hebben een andere doel dan de opdrachtgever. Want ik ken het verhaal als technisch uitvoerende wel dat weer iemand langskomt met de mededeling: niets deugt alles moet anders. Een garantie voor ellende.
Mijn idee is dat de overheid zelf technisch en inhoudelijke verantwoordelijkheid zou moeten nemen en dit niet meer aan de markt overlaat. Baas in eigen huis. Neem de ontwikkeling in eigen hand, wees bepalend een huur in waar het nodig is. In deze uitbestedingscultuur gaat het met je aan de loop.
Ik lees is dat de toegevoegd waarde is waar het om draait. Eens maar ik denk dat de techniek veel belangrijker gemaakt moet worden. Dat is waar het begint en een belangrijk onderdeel voor het slagen van een project. Geen populair standpunt want het marginaliseren van de techniek lees ik net even te vaak.
Staatssecretaris Knops schrijft de Kamer in zijn aanbiedingsbrief bij het evaluatierapport onder meer het volgende: “Alvorens verder in te gaan op de uitkomsten en aanbevelingen van deze evaluatie hecht ik er vanuit het oogpunt van transparantie aan om u te informeren over de door mij met de Toezichtsraad BIT gedeelde zorgen over de balans in de samenstelling van de interviewlijst. Mijn zorg richt zich met name op het beperkt aantal geïnterviewden uit het veld zelf. Met name voor de beoordeling van aspecten als de kwaliteit van BIT-toets trajecten en –rapportages, de bijdrage van het BIT aan de beheersing van ICT-projecten en de bijdrage van het BIT aan het bredere stelsel had ik een bredere vertegenwoordiging van betrokkenen uit het veld wenselijk geacht.”.
Knops hecht dus aan extra interviews, maar gaan die interviews nou het beeld van het BIT volledig doen kantelen? En als dat zo is op grond van welke eerder niet naar voren gebrachte argumenten dan?
Inderdaad opmerkelijk Bram. Kennelijk heeft Knops zich door ambtelijke critici van het BIT in laten fluisteren dat Andersson c.s. zich bij hun onderzoek te veel hebben laten leiden door voorstanders van het BIT en de tegenstanders te weinig zijn gehoord. De tamelijk gekunsteld overkomende zorg van Knops over de samenstelling van de interviewlijst was ook naar gevoel het eerste serieuze signaal dat er achter de schermen nogal verschillend over het voortbestaan van het BIT wordt gedacht.