In Engeland worden complete overheidsdiensten kostenbesparend met een looptijd van 20 jaar uitbesteed op basis van simpele output-specificatie. Waarom doen wij dat niet?
Het Engelse coalitieakkoord tussen de Conservatieven en de Liberaal Democraten telt 36 pagina’s en is binnen enkele dagen gesloten. Het Nederlandse regeerakkoord tussen VVD en PvdA ‘Bruggen Bouwen’ telt 80 pagina’s en vergde maanden werk. Daarna volgden nog vele akkoorden: 2013 gaat de boeken in als het jaar van de akkoorden. In ons land worden kortlopende overheidsopdrachten dichtgeregeld in gedetailleerde bestekken en contracten. In Engeland worden complete overheidsdiensten kostenbesparend met een looptijd van 20 jaar uitbesteed op basis van een simpele output-specificatie. Waarom doen wij dat niet?
Nederland is risicomijdend
Het verschil in benadering tussen Nederland en Engeland kan worden verklaard aan de hand van het cultuurmodel van organisatiepsycholoog Geert Hofstede. In zijn model kenmerkt hij de cultuurverschillen aan de hand van vijf dimensies: machtsafstand, individualisme, masculiniteit, onzekerheidsmijding en lange termijnoriëntatie. Het cultuurmodel van Hofstede wordt veelvuldig gebruikt bij internationaal zakendoen om inzicht te krijgen in cultuurverschillen en die beter overbrugbaar te maken. Engeland scoort ten opzichte van Nederland lager ten aanzien van onzekerheidsmijding. Wij hebben de neiging alles onder de controle te willen houden, daar waar de Engelsen kalm blijven en de zaken op zich af laten komen. De mate van onzekerheid vertaalt zich in ons land in een toename van formele regels en procedures.
Regelzucht uit angst
Een bron van ergernis in de relatie tussen onze overheid en het bedrijfsleven zijn de openbare aanbestedingen. Bedrijven beoordelen de aanbestedingen als bureaucratisch, discriminerend en onnodig duur. Angst voor juridische procedures leidt bij de overheid tot een toename van het aantal eisen en regels. Maar door het opleggen van vergaande voorwaarden sluit de overheid bij aanbestedingen juist geschikte aanbieders uit. Toch houdt de overheid vast aan haar eenzijdig opgelegde voorwaarden. “Er is nog nooit een project mislukt vanwege de voorwaarden,” is een veelgehoorde stelling van onze overheid. Met het noemen van één enkel voorbeeld kan de stelling eenvoudig onderuit worden gehaald.
Voorwaarden oorzaak projectfalen
Ik noem twee voorbeelden van projecten die faalden vanwege de voorwaarden.
1. De aanbesteding door de NS van hogesnelheidstreinen werd gekenmerkt door extreme en gedetailleerde eisen. Gerenommeerde leveranciers van hogesnelheidstreinen, zoals Alston, Siemens en Bombardier, wilden daar niet aan voldoen een haakten af. Twee treinenbouwers met een mindere reputatie bleven over. AnsaldoBreda had de laagste prijs en won de aanbesteding. De Fyra werd een flop en de treinen staan nu te verroesten op spooremplacement Watergraafsmeer.
2. Twaalf jaar geleden startte de overheid een aanbesteding voor rijksbrede dienstverlening van personele- en salarisdiensten. Tientallen bedrijven toonden belangstelling voor de prestigieuze opdracht. Maar bij het vorderen van de aanbesteding haakten bedrijven vanwege de extreme eisen van de zijde van de overheid één voor één af. Uiteindelijk bleef er slechts één aanbieder over. De overheid stond met de rug tegen de muur en besloot de order te gunnen onder strakke aansturing op basis van een prestatiecontract. Een jaar later werd, vanwege gebrek aan vertrouwen wederzijds, besloten het project te beëindigen.
Het falen van projecten is in 80 procent van de gevallen te herleiden tot onvolkomenheden bij de voorbereiding, waaronder de aanbesteding.
Regels zijn goed, vertrouwen is beter
Het risicomijdend gedrag in ons land leidt juist tot meer risico’s. Onnodige procedures en regels werken verlammend en doen innovatie en creativiteit de das om. Het leidt ook tot hogere uitvoeringskosten voor de overheid en administratieve lastenverzwaring bij bedrijven. En als de projecten dan uiteindelijk ook nog falen, vanwege een overmaat van regelzucht, dan is de kostenverspilling al helemaal niet meer te overzien. Laten we dus een voorbeeld nemen aan de Engelsen. Vooraf moeten we alleen de essentiële zaken regelen in het vertrouwen dat we gaande de rit altijd nog kunnen bijsturen.
We moeten juist geen voorbeeld nemen aan de Engelsen. Ze zijn sterk in de presentatie en slecht in de uitwerking. Veel aanbestede PPS-projecten leveren slechte kwaliteit, wat tot parlementair onderzoek heeft geleid en tot excessen, zoals het voor 1000 pond verwisselen van een gloeilamp in een ziekenhuis door een private uitvoerder.
Ik ben het er ook niet mee eens dat projecten in Nederland slecht verlopen door risicomijdend gedrag. het is juist het verwaarlozen van risico’s, de afwezigheid van goed risicomanagement, dat ons parten speelt.
Gebrek aan risicomanagement heeft tot gevolg dat het wensdenken overheerst en koele analyse van faal- en slaagkansen van een project geen kans krijgt. Het resultaat? Complexe en gedetailleerde uitvraag, toepassen van niet-geteste technologieën en politiek gestuurde deadlines in plaats van realistische deadlines; kortom, onbeheersbare en niet-beheerste projecten. Het doel wordt niet bereikt en de kosten lopen volledig uit de klauw. Al was het maar omdat niemand durft de stekker er uit te trekken. Dat gebeurt pas als de ramp zich heeft voltrokken. Dus niet de risico’s opzoeken, maar de risico’s sturen en beheersen. Dat leidt tot eenvoud, bewezen concepten en een overgang van de ene naar de andere projectfase als aan objectieve kwaliteitscriteria is voldaan. Dus niet louter het achternajagen van ambities, maar controle en beheersing moeten voorop staan. Dat klinkt natuurlijk veel saaier dan “risico’s nemen”, maar het is bepalend voor het slagen of falen van een project.
Ik ga helemaal met je mee, Wouter.
Helaas overheerst “angst” bij de overheid fouten te maken en als het even mis dreigt te lopen zakelijk en ferm te handelen richting opdrachtnemer. Diezelfde angst maakt dat niet snel (genoeg) de stekker er uit gaat. Immers, dat levert geheid negatieve publiciteit en die weer tot impulsief handelen.
Ook is mijn ervaring dat de overheid te veel bezig is met het dichttimmeren van de bestekken. Waardoor onvoldoende aandacht is voor het beschrijven van de doelen van de aanbesteding. Wensdenken, zoals jij dat terecht noemt, krijgt bij afwezigheid van die doelen kansen. Risicomanagement moet dus zijn gericht op het behalen van die doelen. Gezamenlijk door opdrachtgever en opdrachtnemer!