Bedrijfsregels en de rechtsstaat in een digitale context

De maakbaarheid van transparante besluiten is aangetoond, maar de implementatie loopt achter, constateert Matthijs van Kempen. Er zijn volgens hem volop concrete mogelijkheden om de rechtsstaat in een digitale context te versterken.

De staatscommissie rechtsstaat signaleert kansen voor versterking van de rechtsstaat vanuit het perspectief van de burger. De foto’s van de hackathons en burgerpanels van de commissie laten goed zien welke positieve energie ontstaat wanneer juridische abstracties wegvallen en er zinvol contact tussen mensen is.

De realiteit in de digitale uitvoering is helaas heel anders. Bij vrijwel alle uitvoeringsorganisaties wordt een zeer groot deel van alle dossiers zonder menselijke tussenkomst afgehandeld. Ambtenaren die vragen van burgers moeten beantwoorden, stuiten op ontoegankelijke en ondoorgrondelijke beslissystemen.

We zien de nadelen van digitalisering

In de eerste plaats is het positief dat er aandacht is voor de nadelen van digitalisering bij overheden. Denk aan de mechanisering van de besluitvorming waardoor burger en ambtenaar van elkaar vervreemden, de weinige democratische controle op de werking van beslissystemen en het verlies van (mogelijkheden voor) zinvol contact tussen burger en ambtenaar

Natuurlijk kunnen niet al deze zaken alleen op het bord van digitalisering worden geschoven. Bezuinigingsoperaties en de langdurige nadruk op efficiëntie hebben deze effecten teweeggebracht. Maar digitalisering vervreemdt, mystificeert en verschraalt wel degelijk. Juist met die nadelen is in ruim 60 jaar digitalisering weinig rekening gehouden.

Meer aandacht voor ethiek en menselijkheid

De toegenomen belangstelling voor de nadelen van digitalisering kan de rechtsstaat versterken door ethiek en menselijkheid een krachtige stem te geven in het  voortbrengingsproces van ICT-systemen voor publieke dienstverlening.
Bijvoorbeeld door ontwerpkeuzes te maken die, specifiek op deze aspecten, beter onderbouwd zijn dan de pragmatiek van uitvoering vereist. Of door bruikbare alternatieven te realiseren voor die mensen voor wie digitale omgevingen niet toegankelijk of simpelweg niet geschikt zijn. Ook het bijscholen van ict-ers in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en actuele juridische ontwikkelingen –denkt u aan de aanstaande AI Act– is onmisbaar om de rechtsstaat op de juiste tijd en plaats voldoende aandacht te geven. Het bijscholen van juristen in digitalisering is overigens net zo belangrijk, zoals Reijer Passchier terecht opmerkt.

Gebruik van bedrijfsregels

Een tweede hoopvolle ontwikkeling is het gebruik van bedrijfsregels (business rules) bij grote publieke organisaties als UWV, DUO, SVB, RVO, Defensie, RWS en de Belastingdienst. Met bedrijfsregels kan op een talige, leesbare wijze software worden gespecificeerd en zelfs gegenereerd voor beslissystemen. Het voordeel van deze talige benadering is dat de werking van deze systemen voor veel meer mensen begrijpelijk is, omdat basale kennis van logica volstaat. In de praktijk is bewezen dat jurist en ICT’er zij aan zij beslissystemen kunnen specificeren en eenvoudig andere disciplines kunnen betrekken in hun samenwerking.

Bij de Belastingdienst heeft de inzet van bedrijfsregels geleid tot RegelSpraak, een taal voor de specificatie van beslissystemen met hetzelfde talige karakter als bedrijfsregels bij de andere uitvoerders. Met de tool ALEF kunnen RegelSpraak-specificaties worden getest en vervolgens omgezet in werkende beslissystemen.

De brede en langdurige inzet van bedrijfsregels is een gunstige ontwikkeling voor de rechtsstaat. Begrijpelijke regels met duidelijke bronverwijzingen, maken het makkelijk bedrijfsregels te toetsen aan de bedoeling van de wetgever. De interpretatie van regelgeving en haar implementatie zijn hierdoor sneller en beter uitgelijnd, waardoor de kans daalt dat een fout achteraf hersteld moet worden. Juristen krijgen meer inzicht in en dus meer grip op de juiste werking van beslissystemen voor publieke dienstverlening.

Transparantie en uitlegbaarheid

Een derde positieve ontwikkeling is het onderzoek naar transparantie en uitlegbaarheid van beslissystemen voor publieke dienstverlening. De afgelopen jaren is veel onderzoek gedaan naar transparantie en uitlegbaarheid van zogenaamde datagedreven systemen (Machine learning en AI)[1]. De Belastingdienst doet sinds 2019 onderzoek[2] naar transparantie en uitlegbaarheid van regelgedreven systemen (beslissystemen die met regels zijn gebouwd).

In de context van de digitalisering is transparantie van beslissystemen een zeer belangrijke ontwikkeling voor de rechtsstaat. Door de specificaties (bedrijfsregels) van beslissystemen te publiceren is democratische controle op het ontwerp van beslissystemen mogelijk geworden. Bij gebruik van RegelSpraak en ALEF omvat die controle zelfs de werking van beslissystemen[3].

Getuige het ontbreken van een koppeling tussen algoritmes.overheid.nl, het vrijwel lege regels.overheid.nl en gegevensbijbesluiten.overheid.nl staat deze -meest basale- vorm van transparantie nog in de kinderschoenen.

Het blijft verbazen dat uitvoeringsorganisaties nog steeds niet verplicht zijn bedrijfsregels te publiceren. Deze regels leiden dankzij automatisering consequent tot dezelfde beslissingen, waardoor het voor de hand zou liggen ze te beschouwen als beleidsregels. Deze kwalificatie van bedrijfsregels zou de rechtsstaat concreet kunnen versterken, omdat daardoor de verplichting tot publicatie van bedrijfsregels door overheden ontstaat en rechterlijke toetsing van de bedrijfsregels aan nationale en supranationale regelgeving mogelijk wordt.

Perspectief van de burger

Vanuit het perspectief van de burger is het transparant maken van individuele besluiten nog belangrijker. Onderstaand voorbeeld laat een deel van de berekening van de beslagvrije voet in één geval zien. De regels zijn in RegelSpraak geschreven.

Met deze functionaliteit is eenvoudig te controleren hoe een berekening of beslissing tot stand is gekomen, welke regels zijn toegepast en welke invoergegevens zijn gebruikt. Het belang hiervan kan het beste worden aangegeven met de woorden van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake AERIUS ‘….zodat reële rechtsbescherming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is de rechtmatigheid van deze besluiten te toetsen’

Besluiten die op deze manier transparant gemaakt zijn, maken voor ambtenaren, advocaten en rechters een diepgaande en complete analyse mogelijk van de totstandkoming van het besluit.

De maakbaarheid van transparante besluiten is aangetoond, maar de implementatie loopt achter. Alleen bij gebruik van RegelSpraak en ALEF en dan alleen in een proefopstelling is deze vorm van transparantie op dit moment mogelijk.

Ook de burger zelf moet hiermee aan de slag kunnen. Uitlegbaarheid, zoals dit bij de Belastingdienst bekend staat, is het ambitieuze streven om de burger actionable intelligence te geven met betrekking tot besluiten. Dit doel ligt aanzienlijk verder weg dan transparantie, omdat bij uitlegbaarheid wél rekening gehouden moet worden met de context, het taalniveau, het doenvermogen en de juridische kennis van de burger-gebruiker.  Bij transparantie hoeft dit niet of in veel mindere mate[4].

Versterken van de rechtsstaat

Er zijn dus volop concrete mogelijkheden om de rechtsstaat in een digitale context te versterken.

• In de eerste plaats door de menselijkheid en ethiek weer terug te brengen.
• In de tweede plaats door de bedoeling van de wetgever sneller en eenduidiger te vertalen naar digitale uitvoering.
• In de derde plaats door alle machten én de burger toegang te verschaffen tot de specificatie van beslissystemen voor publieke dienstverlening.

Maar pas als er haast wordt gemaakt, kan de rechtsstaat de forse achterstand op ruim 60 jaar digitalisering inlopen.

[1] Zie daarover onder andere ‘Algoritmes en besluiten, een onderzoek naar de bestuursrechtelijke inbedding van algoritmische besluitvorming’, Christiaan Adriaansz, 2019 (winnaar Piet Hein Donner Scriptieprijs).

[2] Aanleiding voor dit onderzoek was het artikel ‘De motivering van automatisch genomen besluiten’ van Matthijs van Kempen. Voor Kamervragen hierover van Kamerlid Buitenweg en antwoorden van minister Dekker van Rechtsbescherming, zie Tweede Kamer 2019, kenmerk ‘2019Z10738’.
In 2023 publiceerde Suzan Zuurmond een thesis over dit onderwerp: ‘Human-centred explanation of rule-based decision-making systems in the legal domain’. In april 2024 zal een artikel verschijnen.

[3] In het geval van RegelSpraak en ALEF is de semantiek van de specificatie gelijk aan de semantiek van de implementatie, waardoor publicatie van de specificaties (en de tests) een volledig inzicht geven in de werking van een beslissysteem.

[4] Het ontbreekt aan de tijd en de ruimte om dit onderscheid scherper te beschrijven. Ik wijs u graag op een publicatie over 5 jaar onderzoek naar transparantie en uitlegbaarheid bij de Belastingdienst, die in april 2024 zal verschijnen op Pleio.nl.