De hoogtijdagen van de Britse digitale overheid

Op een regenachtige dag in mei wandelt Lord Francis Maude een Londens hotel binnen, waar vijf jonge Nederlandse ambtenaren op hem wachten. Onder het genot van een klassiek Engels ontbijt vertelt hij hen over zijn rol als minister in de hoogtijdagen van de Britse digitale overheid. De ontmoeting met Lord Francis Maude vindt plaats tijdens de studiereis van JongBZK, de jongerenvereniging van het ministerie van BZK. Tijdens de reis naar het Verenigd Koninkrijk verdiepten we onszelf in de totstandkoming van the Government Digital Service (GDS) door middel van gesprekken met een aantal hoofdrolspelers van weleer.

Never waste a good crisis

Toen hij in 2010 werd aangesteld als Paymaster General en Minister for the Cabinet Office had Maude al een lange politieke loopbaan achter de rug. Sinds 1983 nam hij zitting in het House of Commons (de Britse Tweede Kamer). Ook was hij bewindspersoon in de kabinetten van onder andere Margaret Thatcher en John Major. Het Verenigd Koninkrijk zat op het moment van zijn aanstelling nog midden in de financiële crisis en dus waren er forse bezuinigingen nodig. Bezuinigingen die Maude ook wist te realiseren: in vijf jaar bespaarde hij de Britse overheid zo’n 50 miljard pond. Maar Maude is niet alleen bekend vanwege zijn bezuinigingen. Onder zijn bewind ontstond ook de Government Digital Service (GDS), een organisatie die ook vandaag nog wordt geroemd om de radicaal vernieuwende aanpak bij het ontwikkelen van digitale overheidsdiensten. Daarnaast zag GOV.UK onder Maude’s politieke leiding het licht, een prijswinnende website die burgers toegang geeft tot alle overheidsdiensten.

Maude wist de crisis te gebruiken om radicale hervormingen door te voeren. Volgens hem was het van cruciaal belang dat hij van de Britse minister van Financiën^[1] de gedelegeerde verantwoordelijkheid kreeg voor de ICT-uitgaven van de nationale overheid: spend-control noemde hij het. Alleen op die manier kon Maude grote besparingen realiseren op het gebied van ICT en tegelijkertijd de dienstverlening verbeteren. Overigens dacht hij zelf dat deze aanstelling het gegarandeerde einde van zijn politieke carrière zou betekenen. Misschien maakte juist deze realisatie dat hij de durf had om écht radicale hervormingen door te voeren.

Visionaire ambtenaren

Toch gaat de eer niet alleen naar Maude. Hij kon leunen op een groep van visionaire en vakbekwame ambtenaren die konden floreren door zijn rugdekking. Martha Lane Fox, een van de oprichters van Lastminute.com, werd in 2010 door David Cameron benoemd als UK Digital Champion. Binnen deze rol richtte ze zich op het verbeteren van het gemak en de efficiëntie van openbare diensten door het stimuleren van online dienstverlening. Ze wilde zo veel mogelijk mensen aanmoedigen om online te (kunnen) gaan. Martha Lane Fox stuurde Maude een brief die de opzet van GOV.UK bevatte, een advies dat Maude ter harte nam. Daarnaast nam ze zitting in de Efficiency Board van de Britse overheid, waarin zowel Maude, maar ook de op één na hoogste bewindspersoon van het ministerie van Financiën zitting nam. Op die manier kon ze al haar ervaringen direct delen op het hoogste niveau. Tijdens het ontbijt met Maude is duidelijk hoeveel waarde hij aan haar mening over digitale technologie en dienstverlening hecht. Een groot deel van zijn strijdplan was hierop gebaseerd.

Market-shaping en spend-control

Het eerste onderdeel van het strijdplan richtte zich op het ontmantelen van de ICT-leverancier-oligopolies. Er waren vermoedelijk zo’n acht bedrijven die het overgrote deel van de overheidsuitgaven aan ICT genoten en daarmee ook medeverantwoordelijk waren voor het falen van belangrijke projecten. Toen Maude overheidsorganisaties verzocht de contracten met hem te delen, was het antwoord “nee”. Dus werd de omgekeerde weg gevolgd. Maude en zijn medewerkers besloten de grootste ICT-dienstverleners zelf aan te schrijven en in het licht van een goede samenwerking te verzoeken hun contracten met verschillende overheidsorganisaties te delen. De ICT-bedrijven leverden en zoals verwacht bestonden er meerdere (soms overlappende) afspraken met verschillende organisaties en verschillende prijzen.

Samen met Liam Maxwell startte het team met wat Maude beschreef als ‘market-shaping’. Binnen 5 jaar moest het aantal ICT-leveranciers van de overheid groeien tot meer dan 500, een doel dat daadwerkelijk werd behaald. De overheid timmerde flink aan de weg om de eigen procurement-capability te versterken, iets wat vandaag de dag doorwerkt binnen de overheid van het VK, waar men voornamelijk werkt met ‘kleine’ en kortlopende contracten. Volgens Maude was het essentieel dat hij kon besluiten over de budgetten die naar ICT gingen; zonder dit mandaat hadden hij en zijn ambtenaren dit werk niet kunnen doen. Degene die toentertijd de gesprekken voerde met overheidsorganisaties over ICT-uitgaven, was Liam Maxwell, de Chief Technology Officer van de Britse overheid. Maxwell gaf aan dat hij, vanwege zijn IT-kennis, het inhoudelijke gesprek kon aangaan om te bezien of de uitgaven wel echt nodig waren én of men misschien gebruik kon maken van andere reeds aangeschafte voorzieningen. Dit resulteerde naar eigen zeggen in significante bezuinigingen, maar ook tot centralisatie, standaardisatie en hergebruik. Voor hem was het van belang dat zijn bewindspersoon, Lord Maude, volledig achter hem stond en hem de nodige rugdekking gaf.

Van Government Digital Service tot The Radical How

Een ander onderdeel van het plan was om ervoor te zorgen dat er niet nog meer cruciale ICT-projecten zouden falen. De pijnlijke misser van de Universal Credit-hervorming stond de Britten nog in het geheugen gegrift. Deze hervormingkostte de Britse belastingbetaler 425 miljoen pond en hield 1500 ambtenaren aan het werk. Het uiteindelijke resultaat: nul gebruikers.

Met deze misser in het achterhoofd werd de Government Digital Service (GDS) opgericht. Een van de medeoprichters van de GDS is Tom Loosemore. Hij speelde een belangrijke rol in de opmars van de VK naar de eerste plaats op de VN’s E-Government ranglijst van 2016 (Nederland stond toen op de 7e plaats), een lijst die het digitale overheidslandschap van lidstaten beoordeelt. Loosemore wilde ICT-projecten radicaal anders aanpakken; in plaats van grote projecten die in één keer goed neergezet moesten worden, koos hij voor een kleinschalige multidisciplinaire aanpak die gericht was op uitbreiding (scaling). Het project waar hij zelf het meest trots op is, is the Universal Credit reform (2.0). Iedereen in het relatief kleine, multidisciplinaire team had zijn eigen specialisatie, maar diende één gezamenlijk doel.

Na goede voorbereiding, werden de systemen én het beleid getest met slechts honderd burgers.  Zo leerde het team  snel welke (soms onbewuste) aannames niet strookten met de werkelijkheid en waren ze in staat deze te corrigeren. Na de benodigde aanpassingen schaalden ze op met meer gebruikers. De COVID-pandemie was de ultieme test. Een aantal dagen achter elkaar kwamen er meer dan 100.000 kredietaanvragen per dag binnen. Toch bleef het systeem overeind. Volgens Tom vanwege de kleinschalige aanpak die draait om het testen in de realiteit; een aanpak die hij beschrijft als the Radical How en leidend is in de succesvolle werkwijze van de GDS.

De Britse digitale overheid van nu

Vandaag de dag zijn de sterke mechanismen die de Britse overheid had afgezwakt. Op regionaal gebied baseert  de Liverpool City Region Combined Authority zijn digitalisering op de (on)beschikbaarheid van specifieke budgetten. Daardoor is de digitale ontwikkeling sterk afhankelijk van de visie van de burgemeester.

Theo Blackwell, de eerste en huidige Chief Digital Officer van Londen, bevestigt dat de digitale ontwikkeling redelijk losgekoppeld is van een nationale visie. Binnen zijn eigen werk stimuleert hij dat de zogeheten boroughs (stadsdelen) van Londen steeds meer samenwerken aan ICT-projecten. Ook in Londen is het initiatief afhankelijk van de prioritering van de burgemeester. Blackwells aanpak, waarbij hij meerdere organisaties met een zeer kleine buy-in heeft weten te verleiden, lijkt goed te werken. Vooral op het gebied van datadeling zijn grote stappen gezet. In het begint namen slechts 4 van de 32 stadsdelen deel aan het initiatief, inmiddels zijn dat er 28. Ook de buy-in is verhoogd, omdat men een solide gezamenlijke basis heeft weten op te bouwen, met overduidelijke voordelen voor deelnemers.

Vergane glorie of inspiratiebron?

Inmiddels is het Verenigd Koninkrijk gezakt naar de 11e plaats in VN’s E-Government ranglijst van 2022. Nederland staat daarentegen op de 9e plaats. Veel van de ambtenaren die we spraken zijn niet meer werkzaam voor de Britse overheid. Ook Lord Maude heeft de politiek achter zich gelaten. Desalniettemin blijven de hoogtijdagen van de digitale overheid van het VK interessant, wellicht ook voor het nieuwe kabinet, dat aan de slag moet met bezuinigingen. Wat is er haalbaar wanneer we als één overheid in gezamenlijkheid slimmer omgaat met ICT-uitgaven? En misschien kan Zsolt Szabó inspiratie halen uit de geleerde lessen van Lord Francis Maude bij de invulling van zijn nieuwe rol als staatssecretaris voor Digitalisering.

^[1] De Chancellor of the Exchequer is de titel voor de minister van het Britse kabinet die verantwoordelijk is voor alle financiële en economische zaken.