In de afgelopen periode is binnen de overheid steeds meer ervaring opgedaan met ketensamenwerking. De ervaringen laten zien dat het niet eenvoudig en vanzelfsprekend is dat ketens optimaal functioneren. Onderzoeken, evaluaties en Gateway Reviews tonen dat ketensamenwerking andere aanvullende randvoorwaarden en eisen stelt aan alle betrokkenen. Een visie op ketens aan de hand van zes dilemma's. Deel 2!
Frans Haverkamp is Review Teamleider bij Bureau Gateway en voormalig CIO bij UWV.
Steeds meer overheidsorganisaties zijn voor hun taakuitvoering afhankelijk van andere partijen en organisaties. De laatste tijd is mede onder invloed van politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen steeds vaker aan de orde dat de maatschappelijke taak door middel van ketensamenwerking vorm krijgt. In dergelijke situaties wordt de dienstverlening niet door één overheidsorganisatie verzorgd maar door een aaneenschakeling van organisaties. Bekende voorbeelden zijn de vreemdelingenketen en de loonaangifteketen. Naast organisatie- en procesketens kunnen hierbij ook informatieketens worden onderkend.
Deel 2: Wie is de eigenaar van de keten? Hoe verloopt de ketensamenwerking? Hard controls en soft controls. Lees hier deel 1!
Dilemma 3: wie is eigenaar van de keten?
In een hiërarchische organisatie is het doorgaans volstrekt duidelijk wie de eindverantwoordelijkheid draagt en hoe de belangrijkste sturings- en verantwoordingsrelaties lopen. Dit geldt voor ketens in beduidend mindere mate.
Een keten bestaat in principe uit meerdere organisaties die gezamenlijk de verantwoordelijkheid dragen voor een gemeenschappelijk ketendoel en -resultaat. Voor de meeste organisaties geldt dat de bijdrage aan de keten niet de enige of hoofdactiviteit is. De eigenaarsrol en de governance van de afzonderlijke organisaties is afgestemd op de eigen aard en bestaansgrond en de gekozen besturingsprincipes. Deze kunnen voor de verschillende deelnemende organisaties zeer uiteenlopen. Ook het belang van de keten voor de afzonderlijke organisaties blijkt in de praktijk behoorlijk te kunnen verschillen.
Van ketens lijkt de eigenaar vaak niet zo eenduidig te zijn. De eigenaarsvraag wordt veel te weinig expliciet gesteld. Ook over de rol van de eigenaar en de wijze van sturing en regie worden afspraken onvoldoende gemaakt. Soms lijkt men er impliciet van uit te gaan dat de grootste deelnemende organisatie eigenaar is en het meeste te zeggen heeft. Dit is minder vanzelfsprekend voor de kleinere organisaties in de keten. Dat roept spanning op. De mate waarin een deelnemende organisatie belang hecht dan wel afhankelijk is van de ketensamenwerking, lijkt ook mede te bepalen welke mate van zeggenschap de organisatie zeker wil stellen.
Door dit niet met elkaar te bespreken blijft op z’n minst een potentieel dilemma bestaan.
In een politieke omgeving wordt nadrukkelijk gevraagd om eenduidige verantwoordelijkheid voor een (maatschappelijke) dienst, ook als die door middel van ketensamenwerking wordt vormgegeven. Dit leidt in sommige gevallen tot het aanwijzen van een zogenaamde ketenregisseur. Deze rol van ketenregisseur ligt dan vaak op het niveau van een topambtenaar. De vraag is echter, wat de verantwoordelijkheid van de ketenregisseur is en, minstens zo belangrijk, diens bevoegdheden en mandaat, zeker als het gaat om interdepartementale en/of interbestuurlijke ketens. Immers, het concept van ketenregisseur binnen een hiërarchisch sturingsparadigma past slecht bij ketensamenwerking die uitgaat van een horizontale sturingsrelatie in de keten en gedeelde verantwoordelijkheden ten aanzien van ketendoelen.
Om de sturing over de keten heen mogelijk te maken is het concept van ‘vereniging van eigenaren’ een optie.
Dit vraagt om bestuurlijke innovatie. Om de sturing over de keten heen mogelijk te maken, waarbij rekening wordt gehouden met de verantwoordelijkheden van de deelnemende organisaties, is het concept van “vereniging van eigenaren” een optie. Hierbij wordt de eigenaarsrol bij de bestuurders/eigenaren van de deelnemende organisaties belegd. Om te voorkomen dat deze vereniging van eigenaren een nietszeggend concept wordt, is het van belang dat de samenwerking en besluitvorming in dit gremium plaatsvindt.
Dilemma 4: hoe verloopt de ketensamenwerking? Hard controls en soft controls
Voor het bereiken van de ketendoelen is het van belang dat tijdens de uitvoering van de activiteiten een bepaalde vorm van control wordt toegepast. Dit kan op verschillende manieren worden ingevuld. Traditioneel hebben deze controls een kwantitatief karakter.
Meer nog dan binnen traditionele organisatiegrenzen is samenwerking over organisatiegrenzen heen dé succesfactor voor het realiseren van gestelde doelen. Samenwerken betekent een verbinding tot stand brengen en actief onderhouden. Voor een werkbare verbinding zijn vertrouwen en een gevoel van veiligheid essentiële aspecten. Dit opent de poorten naar open en eerlijke relaties, waarbij ruimte ontstaat voor creativiteit en innovatie. Hiertoe wordt een scala van maatregelen ingezet, veelal zogenaamde hard controls. Het gaat dan om structuren, taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, planning-en-control cycli, kengetallen, voortgangsrapportages e.d. Deze controls zijn vaak achteraf en zelden preventief.
Voor het beheersbaar uitvoeren en het bereiken van doelen blijken deze hard controls, indien goed gekozen en toegepast, van belang maar niet afdoende te zijn. Ze maken de samenwerking in de keten op aspecten transparant. Maar samenwerking is en blijft mensenwerk waarbij menselijk gedrag en intermenselijke en culturele aspecten van grote invloed zijn.
Naast de hard controls vullen de zogenaamde soft controls het palet aan beheersingsmaatregelen, waarmee doelen worden bereikt. Bij soft controls gaat het om maatregelen, welke van invloed zijn op motivatie, inspiratie, loyaliteit, normen en waarden; het gaat hier om gedragsbeïnvloeding. Voorbeelden van soft controls zijn voorbeeldgedrag én communicatie van midden- en hoger management (tone at the top), integriteit van bestuur, openheid om issues te bespreken en verantwoordelijkheidsbesef in alle geledingen. Toegepast in de ketenomgeving betekent dit dat de leiding van elke organisatie uitstraalt en communiceert dat het de ketendoelen wil realiseren en de daarbij passende prestaties van de eigen medewerkers verwacht. Er zijn diverse initiatieven denkbaar om soft controls inhoud te geven en verder te ontwikkelen, bv wederzijdse stages, leercirkels (waarin naast de inhoud ook de relationele en culturele aspecten aan bod komen), informele sessies, co-locatie enzovoort.
Verder kan gedacht worden aan bijsturing door middel van onderlinge feedback, tips etc. Maar ook collegiaal advies, elkaar waarschuwen en attenderen en dergelijke. Het gevoel samen op pad te zijn voor het bereiken van een gezamenlijk doel en het waard vinden om in elkaar te investeren en elkaar te beschermen zijn culturele waarden en normen die bevorderlijk zijn voor een goede ketenprestatie. Deze aspecten laten zich niet of nauwelijks in kwantitatieve elementen beschrijven of besturen, het is een kwestie van doen.
hoe vaker personen elkaar ontmoeten, hoe groter het vertrouwen over en weer en hoe makkelijker ze gaan samenwerken
Bij samenwerking geldt de zogenaamde contacthypothese: hoe vaker personen elkaar ontmoeten, hoe groter het vertrouwen over en weer en hoe makkelijker ze gaan samenwerken (bron: NORA: ketens de baas). Dit geldt op het leidinggevende èn het medewerkerniveau. Naarmate het contact toeneemt en mensen het doen en laten van elkaar beter leren kennen, zal wederzijds begrip en de kracht van soft controls toenemen.
Bij medewerkers die met hun dagelijks werk zowel een bijdrage aan de specifieke organisatiedoelen als aan de ketendoelen leveren, is het van belang dat in beide werkomgevingen hierin wordt geïnvesteerd door de leiding en henzelf. Inzet voor het ketendoel moet gelijk gewaardeerd zijn aan inzet voor het directe eigen organisatiedoel, anders gaat het ketenproces niet lopen en is er geen sprake van daadwerkelijk partnerschap. Het is cruciaal om aandacht te besteden aan de werking en de optimalisatie van de hard en soft controls binnen de eigen organisatie. Het blijkt niet vanzelfsprekend dat deze ook goed zijn gericht op ketensamenwerking.
Een belangrijke randvoorwaarde, naast het hebben van een gemeenschappelijke doel en aanpak, is wederzijds vertrouwen. Respect en waardering voor elkaars inhoudelijke professionaliteit, het nakomen van afspraken en voorspelbaar zijn, vormen hierbij belangrijke elementen. Dit vertrouwen is zeker niet vanzelfsprekend en ontstaat ook niet spontaan.
Samenwerking in ketens, zeker bij nieuwe en veranderende ketens, blijkt in de praktijk vaak in het begin lastig, soms zelfs onlogisch te zijn. Eveneens is het denken en handelen vanuit ketenbelang naast of soms in plaats van het belang van de eigen organisatie geen gemakkelijke opgave.
Het opbouwen van goede/optimale samenwerkingsrelaties tussen de ketenpartners en het tot stand brengen van het vertrouwen is nodig voor de besturing en de werking van de ketens. Daarbij gaat het om een optimale balans tussen het zakelijke, functionele en persoonlijke vertrouwen.
Uit de praktijk blijkt dat een belangrijke randvoorwaarde is de bereidheid om los te laten. Bijvoorbeeld door taken aan de ketenpartners over te laten vanuit het vertrouwen dat deze professioneel en adequaat worden uitgevoerd. Als er wantrouwen is, is er onvoldoende relationele basis voor het behalen van de gezamenlijke ketendoelstellingen.
In een omgeving waarin andere regels gelden dan binnen de ‘eigen’ organisatie, zoals dat regelmatig binnen een keten het geval is, blijkt het wenselijk om doel- en contextgebonden speelruimte te creëren.
Kortom, ook voor het bewerkstelligen van vertrouwen tussen ketenpartners is een goede balans tussen inhoudelijke, procedurele, culturele en relationele aspecten van groot belang. Welke het optimale balans is, wordt ondermeer bepaald door de aard van de keten, de typen deelnemende organisaties en de context waarin de ketensamenwerking wordt gerealiseerd.
