Voorzitters van de gemeenteraden! Zie bij digitale beraadslagingen beter toe op het vaststellen van de identiteit van de deelnemers, vraag om hulp bij het handhaven van de vergaderorde en maak een doortastende keuze in vergadervorm.
De spoedwet digitale beraadslaging werd, vanwege de sterk verergerende coronacrisis, in april 2020 in sneltreinvaart langs adviescolleges geleid en vervolgens door de Staten Generaal aangenomen. De Evaluatiecommissie tijdelijke wet digitale beraadslaging en besluitvorming, die tegelijkertijd met de invoering van de wet werd ingesteld, kwam tot de conclusie dat digitaal vergaderen weliswaar geen ‘volledig’ maar zeker wel een ‘acceptabel’ alternatief bood voor fysieke bijeenkomsten. Voor een onderwijsinstelling als NHL Stenden Hogeschool, die zelf ook flink aan de bak moest om de primaire processen te digitaliseren, bood de invoering van de spoedwet de nodige inspiratie. Zo verrichte student Lucas Kuipers, in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, ook onderzoek naar de uitvoering van de spoedwet. De inzichten uit zijn rapport delen we in dit artikel. Het geeft een drietal handvatten om de werkwijzen van raden verder te professionaliseren ten aanzien van: het vaststellen van de identiteit van de deelnemers, het handhaven van de vergaderorde en een keuze van de vergadervorm.
Inspiratie voor het onderzoek
Het onderzoek van Kuipers en dat van de evaluatiecommissie hebben met elkaar gemeen dat het (overwegend) ex-durante onderzoeken betreffen naar de effecten van beleid. Waar de commissie koos voor de impact op politiek-bestuurlijke verhoudingen, de juridische normen en aspecten van cybersecurity liet Kuipers zich in eerste instantie inspireren door het ‘Good Governance-model’ van de Verenigde Naties (1) om te onderzoeken in hoeverre gemeenten rechtmatig en democratisch vergaderen tijdens de coronacrisis. Terwijl de evaluatiecommissie met grootschalige enquêtes alle decentrale overheden benaderde, keek Kuipers aan de hand van een observatielijst verschillende raadsvergaderingen (2) van voor en tijdens de crisis terug. Hierin werden als waarden voor rechtmatige besluitvorming onderscheiden: onpartijdigheid, open(baar)heid, rechtszekerheid, integriteit, gelijkheid, handhaving orde en naleving van het reglement van orde. Wat betreft de democratische waarden keek hij naar de waarborging van consensusgerichtheid, participatie en toegankelijkheid in raadsvergaderingen.
De bevindingen van het onderzoek komen in grote lijnen overeen met die van de evaluatiecommissie. Voorop staat dat de spoedwet en de digitale vergaderingen voorzien in de behoefte van politieke besluitvorming, maar dat het werk van volksvertegenwoordigers en bestuurders wel beduidend lastiger is geworden. Belangrijke agendapunten worden regelmatig verplaatst naar een later moment. Ook worden vergaderingen soms afgebroken en verdwijnt een groot deel van de spontaniteit en het plezier in het raadswerk. Het handhaven van de vergaderorde wordt ook lastiger. De observaties van Kuipers geven aanleiding tot de volgende, met elkaar samenhangende, aanbevelingen:
1. Zie beter toe op het vaststellen van de identiteit van de deelnemers
Wees scherper op het vaststellen van de identiteit van deelnemers in een digitale omgeving met een presentielijst en visuele controle bij antwoord. Gemeenten zijn zich bewust van dit artikel in de spoedwet, maar de naleving ervan laat te wensen over. In vergaderingen werd vrijwel altijd met een presentielijst gewerkt om de identiteit van alle deelnemers vast te kunnen stellen en zeker te zijn van wie en spreekt en stemt. Het probleem dat zich veelvuldig voordeed is dat deelnemers niet op tijd in beeld kwamen en dat de voorzitter vaak naar beneden bleef kijken en dus niet daadwerkelijk controleerde. Deze aanbeveling heeft ook een orde-scheppend effect: toeschouwers weten wie wie is en houden ook tijdens de vergadering overzicht. Wat ook helpt is ervoor zorgen dat de namen van de deelnemers te allen tijde in beeld zijn. Overigens moet wel vermeld worden dat vergaderen zorgt voor een beperkter overzicht en trage techniek dit bemoeilijkt.
2. Betrek meerdere personen bij het handhaven van de vergaderorde
Voorzitters vinden het lastig om overzicht te houden op een groot aantal kleine beelden van de deelnemers. Zeker omdat er vaak inhoudelijke stukken behandeld worden die lezen vereisen. Een blik in de raadszaal is daarin wezenlijk anders dan aan blik in een digitale vergaderomgeving. Zo liepen deelnemers af en toe onaangekondigd de vergadering uit en werden signalen van deelnemers in de chat of met handopsteken vaak niet opgemerkt. Dit werd vaak niet opgemerkt of geadresseerd door de voorzitter omdat deze zich bezig hield met de techniek of de stukken. In enkele gevallen zijn ook moties teruggetrokken door raadsleden na uiting van frustratie over het vergaderproces, opvallend was dat geen van andere de deelnemers hier een punt van maakte. Dit is een concrete belemmering van het democratisch proces in de raadsvergadering. Laat een tweede persoon, bijvoorbeeld de vicevoorzitter, griffier of assistent, de focus houden op de deelnemers, zodat de voorzitter geholpen wordt de interactie tussen deelnemers te waarborgen.
3. Vermijd hybride vergaderingen: Kies voor digitaal of fysiek
Uit de observaties blijkt dat wethouders en burgemeester bij hybride vormen tussendoor gemakkelijk met elkaar konden overleggen, terwijl voor de andere deelnemers het meeste contact via WhatsApp plaatsvond. Waarbij het college volwaardige, fysieke, overlegmogelijkheden heeft, zijn de andere deelnemers aangewezen op uitsluitend digitale noodverbanden. Vergader óf volledige fysiek óf volledige digitaal. Een uitzondering zou kunnen zijn dat de voorzitter, griffier en regisseur in één ruimte zijn. Deze aanbeveling, die de evaluatiecommissie in haar evaluaties ook doet, heeft als doel om de inherente duale asymmetrie van hybride raadsvergaderingen te voorkomen.
Afsluiting
Gemeenten en andere decentrale en functionele overheden kunnen de aanbevelingen gebruiken om in de toekomst verbeteringen aan te brengen in hun digitale vergaderproces. De opgestelde observatielijsten en bijbehorend beoordelingskader zijn beschikbaar om zelf evaluatief onderzoek te kunnen doen naar de kwaliteit van de (digitale) beraadslagingen. Het onderzoek en contactgegevens van onderzoeker Lucas Kuipers zijn te vinden op de website van de Nederlandse vereniging voor Raadsleden. Wilt u studenten van de Thorbecke Academie betrekken bij eventueel vervolgonderzoek, dan kunt u contact opnemen met maarten.hoekstra@nhlstenden.com.
Lucas Kuipers is alumnus van de opleiding Bestuurskunde / Overheidsmanagent van de Thorbecke Academie, onderdeel van NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden. Maarten Hoekstra is senior docent en onderzoeker aan de Thorbecke Academie.
(1) Waarin de volgende aspecten onderscheiden worden: Rechtszeker, Consensusgericht, Participatief, Vraaggericht, Effectief en Efficiënt, Publieke verantwoording, Transparant, Onpartijdig en Open, (zie ook: Algemene Rekenkamer. (2003). Slagvaardig en Transparant: Presteren en Functioneren van het Openbaar Bestuur. Bovens, ’t Hart & Van Twist. (2007). Openbaar Bestuur.
(2) Hiervoor werden drie gemeenten geselecteerd van verschillende formaten en enigszins verspreid over het land. In totaal zijn twaalf vergaderingen geobserveerd.
