‘Elias’ smoort mega-ambitie niet

“Partijen delen de ambitie om in 2024 alle relevante beschikbare informatie, zowel over de van toepassing zijnde wet- en regelgeving als de gegevens over de fysieke omgevingskwaliteit ter plaatse, met één klik op de kaart beschikbaar te hebben en begrijpelijk te tonen”, aldus het bestuursakkoord tussen Rijk, VNG, IPO en UvW. Het duurt nog negen jaar, wat een illustratie mag heten van een bij partijen bestaand besef van de omvang van hun gedeelde ambitie.

Meer over de achtergronden en ambities van de Omgevingswet (en kritische kanttekeningen bij de business case) in het achtergrondartikel Megaproject met haken en ogen op ibestuur.nl.

Maar ook als je er negen jaar over mag doen is de beoogde verandering gigantisch: zes betrokken ministeries (IenM, EZ, BZK, WenR, VenJ en OCW), enkele tientallen wetten en meer dan honderd regelingen op de schop, ruim twintig (categorieën van) gegevensleveranciers, dat alles in de uitvoering samenkomend in een ‘Laan van de Leefomgeving’ annex ‘Digitaal stelsel Omgevingswet’, met tien ‘informatiehuizen’ erlangs, hetgeen op termijn jaarlijks 327 miljoen aan baten zou kunnen opleveren.

Je kunt ook zeggen dat je er tweeënhalf jaar over mag doen (zij het dan over het behalen van een bescheidener, maar nog altijd ambitieuze doelstelling), want dan moet de wet ingaan en een aantal digitale voorzieningen af zijn. Als stap op weg naar 2024, aldus het bestuursakkoord, ‘committeren partijen zich aan de doelstelling om bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet (2018) digitaal met de Omgevingswet te werken, waarbij het huidige dienstverleningsniveau gehandhaafd blijft en de eerste winst met het digitale stelsel bereikt wordt’.
Dat is het tweede van drie bekeken scenario’s: wettelijk minimum met behoud van bestaande dienstverlening. Dit betekent onder meer dat huidige digitale voorzieningen, Activiteitenbesluit Internet Module (AIM, welke regels gelden er?, is een vergunning nodig?), Omgevingsloket online (OLO, of vergunning nodig is, deze digitaal aanvragen) en het landelijke portaal Ruimtelijkeplannen.nl, ‘gekanteld moeten worden tot één voorziening’ en ‘een gebruiker straks op een kaart kan klikken en kan zien welke regels gelden voor die locatie’.

Laan

Medio 2012 is IenM begonnen met de ‘digitalisering’ van de Omgevingswet. Na een verkennende fase liep van december 2013 tot september vorig jaar een definitiefase. De toen opgeleverde definitiestudie ‘Naar de Laan van de Leefomgeving’ was basis voor de gesprekken die tot het bestuursakkoord hebben geleid. Cees Moons, eerder trekker van het programma ‘Versnelde effectieve inzet van basisregistraties’, werd gevraagd voor de verkenning en definiëring. Hij is de eerste om toe te geven dat nog veel onzeker is en moet worden uitgezocht, uitgebroed en uitgewerkt. En hij verstrekt spontaan het verslag van een Gateway review, die zijn digitaliseringsprogramma en de wetsimplementatie fileerde en resulteerde in de score oranje/rood: geslaagde implementatie onzeker, dringende maatregelen noodzakelijk.

Het heeft een flinke inspanning gekost, maar die samenwerking is er nu

Dat was najaar 2014. Sindsdien heeft het al sedert 2012 lopende IenM-programma ‘Eenvoudig Beter’, preluderend op de Omgevingswet en inmiddels met een zestig man sterke programmadirectie, niet stilgelegen. Moons is erg te spreken (‘Uniek’) over de samenwerking daar tussen wetgevingsjuristen en digitaliseringsmensen. In plaats van een wet formuleren en deze over de schutting gooien, waarna informatievoorziening de ICT-ondersteuning moet zien te fiksen, zijn de twee disciplines samen opgetrokken, zodat van een in het ene domein bedachte maatregel de consequenties voor het andere domein meteen bekeken konden worden en voortdurend afstemming mogelijk was. “Dat heeft een flinke inspanning gekost, maar die samenwerking is er nu”, zegt hij.

Tien informatiehuizen

Wat sinds september vorig jaar volgens Moons niet veranderd is, is de stand van zaken rond de tien informatiehuizen. Destijds zijn aanwezigheid en kwaliteit van databestanden en toetsingsinstrumenten globaal bekeken, en ook de governance. Dat bezorgde vijf informatiehuizen de code rood, drie de code oranje en twee groen. De definitiestudie, waarin de situatie is beschreven, noemt hij ‘een inspirerend concept’, dat niet alleen de basis was voor het bestuursakkoord, maar met het sluiten daarvan ook vastere vorm heeft gekregen. Echter: “Dat plaatje van de informatiehuizen zou er nu hetzelfde uitzien. Dat is nog steeds actueel.”

Nu moet de concretisering van het concept krachtig ter hand worden genomen. “Na het bestuursakkoord is de coördinatie van de invoering in handen gelegd bij Rijkswaterstaat. Dat is de opdrachtnemende kant. Daarnaast is een interbestuurlijk opdrachtgevend beraad gevormd met I&M en de koepelorganisaties.” Ook zijn voor de informatiehuizen ‘huismeesters’ aangewezen. “Die zijn verantwoordelijk voor de informatievoorziening per thema.”
Dat drie informatiehuizen (Bodem en ondergrond, Natuur en Afval) op alle drie criteria rood scoren, verontrust Moons allerminst. “De inrichting van de informatiehuizen gaat geleidelijk. Met het ene kun je een vliegende start maken omdat er al veel gegevens zijn, andere zullen eerst gedeeltelijk beschikbaar komen en gestaag groeien. Voor Geluid bestaat nog niks.”

Als er nog niks is kun je de standaard nog kiezen, maar bestaande datasets kunnen verschillende standaarden hebben. Moons: “Alles wat er is moeten we slim met elkaar verbinden. Dan moet je eenzelfde taal hebben. Sommige begrippen zijn op vijf verschillende wijzen ingevuld. De Omgevingswet is dé gelegenheid een keuze te maken. Semantiek en technische standaarden moeten worden gelijkgetrokken.” Aan het eind van het gesprek naar de grootste risico’s gevraagd noemt hij – naast financiering (nog slechts tot en met 2016 geregeld) en datakwaliteit (“Het besef dat gegevenskwaliteit investeringen vergt moet worden verstrekt”) – nadrukkelijk die standaardisatie en harmonisatie. “Het digitale stelsel heeft een zware ICT-component, maar de grootste opgave is: organiseren. Zeker als het spannend wordt. Geluidsrekenmodellen zijn porseleinkasten. Kies je een ander model, dan kan de legitimiteit van een hele woonwijk in het geding komen. Keuzes zullen dus weerstand oproepen. Daar moet je wel doorheen. Eindeloos polderen is een groot risico. Dat het niet opschiet.”
Maar vooralsnog beschrijft het bestuursakkoord beoogde mijlpalen en staan er vier handtekeningen onder. ‘Laan van de Leefomgeving’ komt er overigens niet in voor. Volgens Moons op aandrang van de VNG. “Die vroeg zich af: wie gaat het allemaal betalen? Men had behoefte aan een beetje afstand.”

Business case

Cees van Westrenen houdt zich sinds begin 2012 voor KING met de Omgevingswet bezig. Waarom ‘Laan van de Leefomgeving’ in het bestuursakkoord is ingeruild voor ‘Digitaal stelsel Omgevingswet’? “Geen idee. Moet een besluit van het departement zijn. Ik vond het wel een mooie metafoor.” Wel heeft hij weet van VNG’s reserves op financieel vlak. De business case die 327 miljoen euro aan baten beloofde was ‘veel te indicatief’. Volgens Van Westrenen is hij door geen van de medeoverheden geaccepteerd en ‘in een la verdwenen’. Er komen nu, ook door Moons genoemde, ‘verdiepte business cases’ per onderdeel. Per informatiehuis komt er, na de bevindingen van de commissie-Elias met betrekking tot megaprojecten, een go/no go-beslissing. En eind dit jaar moet een document klaar zijn over de financiering na 2016.

Semantiek en technische standaarden moeten worden gelijkgetrokken

Dat KING najaar 2013 een impactanalyse heeft gehouden (uitkomst: impact groot, maar niet gespecificeerd, want nog ver weg) vindt Van Westrenen niet te vroeg. “Het was de bedoeling om hem periodiek te herhalen. Momenteel loopt een tweede impactanalyse. En die eerste heeft belangrijke informatie opgeleverd, die er bijvoorbeeld toe heeft geleid wetgeving en digitalisering gelijktijdig en in samenhang aan te pakken.” Vooruitlopend op de uitkomst van de nieuwe analyse durft hij te stellen dat de Omgevingswet inmiddels wel stevig op de agenda van het informatiemanagement staat. De hoeveelheid uitnodigingen om in het land presentaties te houden sterkt hem in die waarneming. “De definitiestudie heeft de omvang ook goed beschreven. Dat werkt door.”

Harmonisatie nodig

Naast Moons’ aanwijzing van financiering als aandacht verlangend thema onderschrijft Van Westrenen ook diens opmerkingen over gegevenskwaliteit en harmonisatie van datasets. “De procedure voor de omgevingsvergunning gaat van 26 naar 8 weken. Dan moeten de gegevens wel op orde zijn, anders ga je dat niet halen. Niet alleen juist, maar ook compleet. Want als iets ontbreekt, kan dat tot een onjuiste conclusie leiden.” Wat dat laatste aangaat: er mag nog veel uitwerking behoeven, gemeenten hoeven niet af te wachten tot alles uitgewerkt is. Zo kunnen ze hun gegevens met een relatie met een punt op aarde (zoals over vergunningen, die straks ook met een klik op de kaart beschikbaar moeten zijn) geocoderen – dus van een x,y-coördinaat voorzien. En wat betreft bestandsharmonisatie en gegevensstandaardisatie: “Gemeenten krijgen veel ruimte voor lokaal beleid. Die bestuurlijke afwegingsruimte vindt de VNG belangrijk. Vanuit het informatiemanagement respecteer je dat natuurlijk, maar het is wel een geweldige uitdaging. Hoe richt je de informatievoorziening in zo’n divers landschap in? Die flexibiliteit vertalen naar de ICT en schaalvoordelen behalen met landelijke oplossingen zal een hele opgave worden.”

Belangen

Kan het eigenlijk wel? Gaat de geweldige ambitie niet veel te ver? Van Westrenen: “Technisch moet het kunnen. Maar partijen hebben belangen. Niet alleen het Kadaster heeft een businessmodel dat gebaseerd is op het verstrekken van gegevens. Is iedereen bereid zijn gegevens te delen? Hoe men het zou willen organiseren ziet er prima uit en wordt in principe door iedereen onderschreven. Maar hoe van de huidige situatie te komen tot wat je uiteindelijk wilt, vraagt nog heel veel van iedereen.” In het bestuursakkoord staat het zo: “De data binnen de Omgevingswet zijn in principe open data en er wordt niet onderling verrekend voor het gebruik van data. […] Indien er nog belemmerende factoren zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot de levering van data van of aan het Kadaster, dan dienen die voor de inwerkingtreding van de wet opgelost te zijn.”

Negen jaar voor het realiseren van de totale ambitie zal niet genoeg zijn, verwacht Van Westrenen. “2024? Het kan ook 2034 worden. Zo’n gigantische transitie duurt tientallen jaren. Daar gaat een generatie overheen.”

Wetten die de Omgevingswet geheel of grotendeels vervangt
Belemmeringenwet Privaatrecht / Interim-wet stad-en-milieubenadering / Ontgrondingenwet / Planwet verkeer en vervoer / Spoedwet wegverbreding / Tracéwet / Waterwet / Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) / Wet ammoniak en veehouderij / Wet beheer rijkswaterstaatswerken / Wet geurhinder en veehouderij / Wet herverdeling wegenbeheer / Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden Wet inzake de luchtverontreiniging / Wet ruimtelijke ordening (Wro)

Wetten waarvan de Omgevingswet een deel vervangt
Gaswet / Elektriciteitswet 1998 / Mijnbouwwet / Monumentenwet 1988 / Spoorwegwet / Wet lokaal spoor / Wet bereikbaarheid en mobiliteit / Wet luchtvaart / Wet milieubeheer / Wetsvoorstel Wet natuurbescherming / Woningwet

Op termijn eventueel verder in de Omgevingswet te integreren wetten
Wet bodembescherming (Wbb) / Wet geluidhinder / Wrakkenwet / Wet voorkeursrecht gemeenten / Wet inrichting landelijk gebied / Onteigeningswet / Wegenwet / Waterstaatswet 1900 / Wet herziening wegenbeheer / Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken / Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten / Wet basisregistraties adressen en gebouwen / Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie / Wet basisregistratie grootschalige topografie / Wet basisregistratie ondergrond