Bij innovatie treden de maatschappelijke gevolgen meestal later op dan verwacht maar is de impact groter. Dat zal bij overheidsinformatisering waarschijnlijk ook het geval zijn.
Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Met de redactie van iBestuur is afgesproken dat ik elk van die stellingen in een column zou toelichten. Vandaag de achtste stelling.
Stelling 8: Bij innovatie als gevolg van technologische ontwikkelingen treden de maatschappelijke gevolgen daarvan meestal later op dan verwacht maar is de impact groter. Dat zal bij overheidsinformatisering waarschijnlijk ook het geval zijn.
Deze stelling heb ik niet zelf verzonnen maar is een toepassing op overheidsinformatisering van wat bekend staat als “Amara’s law”. Roy Amara was een Amerikaanse onderzoeker die zijn wet als volgt verwoordde: “We tend to overestimate the effect of a technology in the short run and underestimate the effect in the long run”.
Deze ‘wet’ is een variant op wat ook bekend staat als de ‘hype cycle’ die iets zegt over de mate van volwassenheid, adoptie en maatschappelijke toepassing van nieuwe technologieën. Dit concept is te vinden in veel Amerikaanse literatuur en wordt door onder andere Gartner gebruikt. De hype cycle gaat ervan uit dat in de ontwikkeling van elke nieuwe technologie vijf fasen zijn te herkennen (mijn vertaling):
- De technologie trigger: Een nieuwe technologie dient zich aan en er ontstaan grote, maar nog niet onderbouwde, verwachtingen over de toepassingsmogelijkheden.
- De berg van overdreven verwachtingen. Er komen succesvolle toepassingen maar er mislukt ook veel. Maar de mogelijkheden lijken eindeloos.
- Het dal van de teleurstellingen. Grote projecten blijken te mislukken en nieuwe investeringen blijven daarbij uit. Vele leveranciers trekken zich terug uit de markt en de verwachtingen bij de gebruikers nemen af of worden zelfs negatief.
- De helling van het inzicht. Geleidelijk wordt duidelijk wat werkt en wat niet. Steeds duidelijker wordt wat de voorwaarden zijn voor succesvolle toepassing.
- Het plateau van de productiviteit. Nu komt er brede toepassing en wordt deze niet meer beperkt door de “early adopters” (een term uit de marketing!). De voorwaarden voor toepassing zijn duidelijk en de technologie wordt breed geaccepteerd.
Als we deze fasering nu toepassen op de geschiedenis van de overheidsinformatisering van 1985 tot 2015, dan denk ik dat het aardig klopt. In de eerste BIOS nota van 1988 en de tweede van 1991 werd nog een optimistisch beeld geschetst van wat er door toepassing van IT (toen nog zonder C!) voor de overheid allemaal mogelijk zou worden. De overheid zou goedkoper worden en beter gaan functioneren. De overheid zou ook transparanter worden en burgers zouden beter bij de beleidsvorming kunnen worden betrokken.
In 1994 werd de overheid in de vorm van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen nog opgewekter over de toepassingsmogelijkheden. Het ging niet meer alleen over de overheid maar de economische toekomst van Nederland hing ervan af! Dit Actieprogramma betreffende de rol van de overheid bij de toepassing van informatietechnologie werd door vijf bewindslieden tegelijk aan de Kamer gepresenteerd (dat is later nooit meer voorgekomen!). IT werd ICT en de overheid zou de private sector stimuleren tot grootschalige toepassing maar ook de eigen organisatie verbeteren. Er moesten tal van pilots op alle mogelijke gebieden komen. Tegelijk trad de GBA in werking en die bleek een groot succes. Vreugde en enthousiasme alom!
Maar daarna werd het wat minder. Door middel van internettechnologie konden wel mooie websites worden gebouwd maar de koppeling van deze front offices aan de backoffice-systemen bleek nog niet zo eenvoudig. Die backoffice-systemen moesten worden aangepast of zelfs geheel vervangen en daarbij ging veel mis. Dat leidde in 2007 ook tot bezorgde vragen uit de Kamer en kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer. Bovendien werden gemeenten en provincies, verantwoordelijk voor de uitvoering van tal van projecten, geheel gestoord van de over elkaar heen buitelende en onderling niet samenhangende initiatieven vanuit de departementen. Het ging dus allemaal niet zo snel als men eerst dacht en er was bij vele betrokkenen teleurstelling. Dat had Amara dus goed gezien.
Maar later kwam dan toch het inzicht. Het Nationaal UitvoeringsProgramma (NUP) van 2009 liet zien dat er beter moest worden samengewerkt en dat daarvoor bestuurlijke afspraken nodig waren. Dat ging nog niet heel vlotjes en daarom kwam er in 2011 nog een programma i-NUP, in 2013 gevolgd door een Visiebrief Digitale Overheid. Ook kwam er een Digicommissaris die het inzicht moest bevorderen en dat met veel verve deed. Ook wat betreft de bedrijfsvoering ging het vanaf 2008 een stuk beter. In 2014 herhaalde de commissie Elias wat betreft de grote projecten weer een aantal wijze lessen. Het was allemaal niet nieuw maar het lijkt nu toch beter te beklijven dan vroeger. Ook wat betreft het sturen van de grote projecten neemt het inzicht dus toe.
Aan de uitvoering van dit alles wordt nog steeds gewerkt. Maar het wordt wel steeds duidelijker hoe het moet. (Inter)bestuurlijke samenwerking, goed opdrachtgeverschap, heldere standaarden en architectuur, structurele financiering en een wet die het beheer en de ontwikkeling van de digitale infrastructuur gaat regelen.
Ik verheug me al vast op de komst van het plateau van de productiviteit.
