ICT in het lokaal bestuur

Hebben we nu meer of minder menskracht nodig op ICT en zijn deze dan intern of extern te zoeken? Het is op z’n minst eigenaardig te noemen dat er in Vlaanderen nog zeer weinig onderzoek gebeurde rond de outsourcing van ICT in de (lokale) overheidssector, hoewel degelijk onderzoek wellicht minstens kan leiden tot de beëindiging van enkele langlopende (bijna eeuwigdurende) overheidsopdrachten en in een vermindering van de algemene uitgaven. De aandacht zou hierdoor meteen getrokken moeten zijn.

De trend om opnieuw controle te krijgen over ICT – onder meer door middel van intelligente insourcing en een herziening van de outsourcingsbalans – werd in andere sectoren al langer ingezet omdat de budgetten nu eenmaal schaars zijn geworden.

Een paar jaren geleden kwam het thema op de ‘Think Digital Identity for Government’, waarbij men stelde dat de groei in uitgaven van de overheidssector stilaan vertraagde (bij sommigen zelfs tot nul), met een daling van de jaarlijkse budgetten en een toename van de ‘eigen’ inzet. Als ik theorie met praktijk vergelijk zie ik dat vaak gemakshalve voor outsourcing wordt gekozen zonder er zelf een degelijk beleid en beheer bovenop te gaan plaatsen. De reeks van mislukte of nooit finaal opgeleverde projecten blijven zich hierbij opstapelen. Zelfs grote traditionele outsourcingspelers blijken de complexiteit van overheden als klant toch nog te onderschatten.

Maar wat betekent dit specifiek voor ICT-diensten? Het debat beperkt zich niet tot welke ICT-diensten intern of extern worden opgezet, maar het gaat ook over de (van oudsher problematische) relatie tussen de publieke en private sector in het sterk evoluerende en bijzonder complexe marktgebied van ICT.

De vraag blijft op welke manier de relatie tussen de overheidssector – die zich vooral focust op publieke dienstverlening – en de private sector voor optimalisering vatbaar is in een wereld waar ingewikkelde procurementdossiers vaak de grootste hindernis blijken te zijn. Ook in dezen blijken Europese initiatieven, zoals innovatief aanbesteden, slechts zeer beperkt aangewend uit schrik om procedurefouten en bijhorende klachten te krijgen. Regels meppen alle vormen van creativiteit – zonder de regelgeving met de voeten te treden – en flexibiliteit plat. Het gemeenschappelijk en maatschappelijk belang zouden de bezorgdheden en problemen rond IT procurement en IT-contracten – en hun onderliggende gevolgen – ondertussen moeten overstijgen. Ik overloop even waar mogelijks toch nog het schoentje wringt:

• Er is weinig flexibiliteit om open met de publieke sector samen te werken in functie van diverse regelgeving.
• Projecten lopen vaak uit in tijd en scope, waardoor ze duurder worden voor alle betrokken partijen.
• Traditionele mega outsourcingscontracten hebben de neiging om vooral aan het begin niet aan de verwachtingen te voldoen, zelfs tekort te schieten, als gevolg van het onvermogen van de leveranciers om zich aan te passen aan steeds wijzigende omstandigheden, de verwachtingen, het delen van gegevens en de traag opkomende technologieën in de lokale overheid.
• De markt voor IT-leveranciers voor de publieke sector is onder gekapitaliseerd, waardoor de keuze beperkt blijft en sterke innovatie soms achter blijft.
• Digitale Marktplaatsen kunnen helpen – maar de opzet en adoptie verloopt langzamer dan gehoopt, vooral in de lokale overheid. Ze lijken bovendien niet ontworpen voor grote(re) outsourcingcontracten.
• Er is nog te veel argeloosheid van zowel leveranciers als klanten in verband met het complexe landschap van de lokale openbare diensten en hun publieke ICT-aanbestedingen.

Ook al zijn deze opgesomde feiten gekend, en uiteraard bevestigen de uitzondering de regel, het blijft moeilijk om correcte antwoorden op deze vraagstukken te vinden.

Een oplossing dringt zich des te meer op. Een reeks van technologieën die zich aanbieden via nieuwe “oplossingsplatformen” – zoals cloud – zou men in de publieke sector nog sneller kunnen omarmen indien door open samenwerkingsverbanden de oplossingen dichter bij de specifieke noden worden gebracht. De mix van een vaak moeilijke zoektocht naar betere ICT-diensten tegen lagere kosten en meer eigen controle over ICT, die nodig is om de steeds evoluerende digitale agenda te ondersteunen, overstijgt het simplisme waarin ICT-aanbestedingen uit het verleden werden behandeld. De juiste profielen dienen daarvoor ook intern ingezet te worden. Het gevaar is anders reëel dat men hierbij dan louter vervalt in een reeks van complexe serviceoplossingen, die hun invloed kennen op de bredere strategische en productiviteitsdoelen van steden en gemeenten. We vermijden dergelijke scenario’s maar beter als we controle willen blijven behouden over onze ICT.

ICT in een lokale overheid is meer dan een ondersteunende dienstverlening. Het ligt ook aan de basis van de opzet van gedeelde diensten, de ingezette overheidsdevolutie, het opzetten van slimme maatschappelijke en werkomgevingen, economische aspecten van digitalisering, evolutieve vernieuwingen, productiviteit van de medewerkers en maatschappelijke gelijke kansen. ICT in het lokaal bestuur dient het pompend hart te zijn, dat de toekomst en het digitale potentieel van de lokale gemeenschap kan gaan beïnvloeden en begeleiden. De meeste besturen hebben het nog moeilijk om die rol en deze bredere opdracht te definiëren, maar zeker is dat dit niet kan samengevat worden in het beheer van een reeks van ICT-outsourcingcontracten.

In de jaren tachtig was het de beste keuze om ICT te aanzien als een domein dat naast andere domeinen niet thuishoorde binnen de gemeentelijke werking en in een intercommunale werking werd opgevat. Vooral vanuit het idee dat het om ontwikkeling van software en het leveren van hardware ging. De steeds stijgende behoefte vergde stapsgewijs een interne inzet van resources, waarbij sinds het millennium en de bijhorende sterk bloeiende ICT-arbeidsmarkt de overheden de strijd om talent en kwaliteit al te vaak verloren ten aanzien van de private sector. ICT verviel in technische operationalisering van de steeds groeiende automatisering, zonder interne visie of strategie. ICT werd aangekocht ter vervanging van type- en rekenmachines. Intern personeel werd aangeworven of stroomde door in een domein waar men zich op dat ogenblik het sterkst kon profileren. De oorsprong van deze werkwijze lag in het niet goed maar ook zeer moeilijk inschatten van het potentieel van de technologische evolutie, dat pas enkele decennia later duidelijk zou worden. Deze ‘outdated’ visie blijft jammer genoeg veel te lang leven bij heel wat lokale besturen, vaak weggemoffeld onder het mom van ICT-outsourcing in de ‘meest goedkoop’ mogelijke vorm, waar discussies rond kwaliteit en regie helemaal niet meer gevoerd worden.

Op vandaag ontstaan er echter multisourcing-modellen, waarbij de stapsgewijze erkenning van ‘Wholesale-outsourcing’ van IT-diensten (datacenters, servers, netwerken) aan één enkele provider nu flink wordt uitgedaagd door de opkomst van flexibele en kosteneffectieve cloud-modellen. Modellen waarbij een groot deel van de inkomstenstroom voor de provider louter is gebaseerd op kosten voor opslag en hardware worden hierbij snel de minst aantrekkelijke genoemd.

Heel wat (middelgrote) gemeenten hebben ondertussen de capaciteit van de interne teams wel stapsgewijs opgebouwd om te kunnen inspelen en reageren op de toenemende vraag naar technologie als een enabler voor digitale transformatie in hun serviceafdelingen. Het is echter nog steeds gebruikelijk om het interne team als ‘systeemintegrator’ op te zetten op de onderste lagen van de ICT-modellen (infrastructuur en connectiviteit) omdat daar bij het gros van de besturen ook nog altijd het schoentje wringt.

Hierbij valt de vraag of de gemeenten hiermee een lange termijnvisie uitbouwen en of ze hierbij de juiste vaardigheden hebben aangetrokken om de ICT-diensten op deze manier toekomstbestendig uit te breiden en te beheren. Feit blijft wel dat er ondertussen een nieuwe relatie is ontstaan met de organisaties en hun ‘ICT’, waardoor de verouderde manier van denken – “ik heb iemand die mijn printer komt aanzetten omdat ik het niet kan” – gelijkmatig verdwijnt, ten gunste van de interne ICT-teams. Nieuwe modellen bieden nieuwe perspectieven en de zeer technische profielen zijn gelukkig niet langer de enige die men aantreft in een gemiddeld lokaal bestuur.

Eddy Van der Stock is algemeen directeur van V-ICT-OR, de Vlaamse koepelorganisatie voor informatie en technologie op het lokale overheidsniveau en tevens voorzitter van Linked Organisation of Local Authority ICT Societies (LOLA–ICT), de internationale koepelorganisatie voor ICT in de lokale overheden.