ICT-problemen?

*Op 13 februari vond er een rondetafelgesprek plaats tussen de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer en een aantal experts uit bedrijfsleven, overheid en wetenschap over de vraag of de bevindingen van de Commissie Elias gehoor hebben gevonden in de uitvoeringspraktijk. De meer gekruide uitspraken van de experts vonden hun weg naar de media, maar minstens zo interessant is een rondgang langs de ‘position papers’, die de experts vooraf hadden ingediend. En nog interessanter is wat er ontbreekt in de inbreng van de gehoorde experts.

Want wat er wél is gezegd is deels een bekend refrein over te grote projecten, indekcultuur, perverse prikkels, zwakke aanbestedingspraktijk en matig ingevuld opdrachtgeverschap. Deels zijn er ook frisse standpunten, zoals het standpunt van Jan Baan dat de Commissie Elias zelf als een mislukking moet worden gezien. Of dat het Bureau ICT Toetsing (BIT) een hoger college van staat zou moeten zijn, met doorzettingsmacht, zoals Chris Verhoef bepleit.

Allemaal juist en behartigenswaardig. Toch zou ik eens een tegenstelling willen bepleiten: de overheid heeft geen ICT-probleem. De overheid heeft te maken met een cultureel ingebedde ontkenning van het informatieverwerkend karakter van de eigen organisatie. De overheid heeft ook een mogelijk daarmee samenhangend probleem op het terrein van personeelszaken: een gebrekkige waardering voor specialistische kennis binnen de eigen organisatie.

Wat de oorzaken van het eerste fenomeen zijn, valt lastig te zeggen. De gevolgen zijn echter fors. In plaats van erkennen en waarderen dat overheden vooral informatieverwerkers en informatieproducenten zijn, wordt er nog te vaak tegen de ICT van de overheid aangekeken alsof het een bedrijfsvoeringsprobleem is. Een hygiënefactor, net zoals de centrale verwarming, de parkeervoorziening, het sanitair en de aanwezigheid van schrijfwaren. Geen Chefsache. En zeker, iets als kantoorautomatisering is niet veel meer dan dat. Kijken we naar de grote ICT-missers in overheidsland, dan gaan die zelden over zoiets als een werkplek, maar over systemen die primaire processen ondersteunen. Primaire processen die niet zelden geen echte evenknie in de private sector hebben. Denk aan overheidstaken als belastingheffing, subsidie- en vergunningverleningen, wegbeheer en afvalinzameling.

Dit brengt een ander probleem met zich mee: de primaire processen van veel overheden lenen zich slecht voor een oplossing door middel van standaardsoftware. Wat lastig te onderkennen is als ICT als een bedrijfsvoeringsprobleem wordt gezien. Het zou dan ook logischer zijn als de gehoorde experts niet zouden pleiten voor minder maatwerk, zoals nu gebeurde, maar zich sterker zouden maken voor meer in plaats van minder maatwerk. Of iets nauwkeuriger: voor betere afwegingskaders voor de inzet van maatwerk versus standaardoplossingen. Want daar lijkt het nu nog aan te ontbreken.

Nu worden standaardoplossingen te makkelijk ingezet voor in de verte gelijkende processen. Een praktijkvoorbeeld: de verplichtingenadministratiemodule uit een bekend ERP-pakket met wat maatwerk ombuigen naar iets wat gebruikt wordt om subsidieverleningen te administreren. Dat lukt, is ook geen onlogische gedachte en toch past het niet en levert het heel bijzonder maatwerk op die de winst van de inzet van standaardsoftware grotendeels zo niet geheel tenietdoen. We moeten het juiste gereedschap gebruiken voor het juiste probleem. Verplichtingenadministraties gaan over wederkerige verplichtingen. Leverancier levert iets en krijgt er geld voor terug, op basis van een factuur. Een subsidie is per definitie zonder tegenprestatie, vaak wel met randvoorwaarden van inzichtelijk maken van de gemaakte kosten, dus facturen van derden. Ander proces, andere informatievoorziening.

Het tweede fenomeen, dat van de gebrekkig waardering voor specialistische kennis, is vooral een cultureel probleem wat zich uit in het steevast in moeten huren van externen. Enerzijds is relatief lang weinig aanwas van vers bloed in het ambtenarenbestand geweest, anderzijds lijkt het loopbaanperspectief voor hoger opgeleiden binnen de overheid toch wel onevenredig bepaald te worden door beleids- en managementfuncties. De wetgevingsjurist is zo ongeveer de enige echte specialist die nog over is gebleven, en dat is een functie die buiten de kerndepartementen naar zijn aard niet bestaat. Met het verdwijnen van de andere specialisten is veel kennisborging en continuïteit verloren gegaan dat veel van het gebrek aan lerend vermogen van overheden bij ICT verklaart. Het resultaat is een opdrachtgever die iets te vaak, om met Top Gear te spreken, in termen van ‘how hard could it be?’ denkt over het implementeren van processen die gaandeweg de projectuitvoering helemaal niet zo scherp beschreven blijken te zijn. Ook vinden deze vaak plaats in een context waar niet altijd duidelijkheid bestaat wat hét proces nu zou moeten zijn, noch een mandaat om daar beslissingen over te nemen. Dit essentieel ingrediënt voor goed opdrachtgeverschap gaat niet extern ingekocht kunnen worden, dit moet uit de eigen organisatie komen.

Bovenstaande gaat niet snel veranderen en onder de streep gaan we over een paar jaar weer een rondetafelgesprek, hoorzittingen of misschien zelfs wel een parlementair onderzoek kunnen verwachten. Met vaak dezelfde criticasters die al decennia dezelfde wijze woorden spreken. Misschien dat de belangstelling voor datagedreven beleidsvorming wel bij gaat dragen aan erkenning van de overheid als informatieverwerkend apparaat, maar de onderwaardering van specialistische kennis gaan we er zeker niet mee oplossen. Anderzijds is dat misschien misplaatst optimisme, zaakgericht werken, basisregistraties en ketensamenwerkingen hebben tot op heden ook niet tot die waardering geleid. Deze ICT-problemen bleken niets met de ICT, maar alles met de betrokken organisaties te maken te hebben, wat mijn stelling dat de overheid geen ICT-problemen heeft weer onderstreept.

Walter van Holst is adviseur bij PBLQ met een focus op gegevensbescherming, privacy, open standaarden en open source in de publieke sector.