Het optuigen en onderhouden van een (digitale) infrastructuur is niet iets dat je even op een nazomermiddag doet. Volgens Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal van de Belastingdienst is het vernieuwen en verbeteren van die infrastructuur iets van de lange termijn, iets wat tijd kost. “Tegelijkertijd zie je dat de ontwikkelingen in de ICT-wereld erg hard gaan. Dat is een paradox.”
Ieder voorjaar is het een terugkerend ritueel: het doen van aangifte inkomstenbelasting. Waar het doen van aangifte tot niet zo lang geleden nogal wat tijd en denkkracht vereiste van burgers en ondernemers, is het vandaag de dag voor de meeste van hen een ‘makkie’ geworden om aangifte te doen. Enerzijds omdat het doen van aangifte nu ook digitaal gedaan kan worden en anderzijds omdat het gros van de gevraagde informatie al door de Belastingdienst is ingevuld. Zo was voor circa 6 miljoen (op een totaal van 8,6 miljoen) mensen die dit jaar een uitnodiging ontvingen om aangifte te doen, de aangifte al volledig ingevuld. Voor de overige 2,4 miljoen mensen ging dat om een grotendeels ingevulde aangifte.
Bij het vooraf invullen van aangifteformulieren, maakt de Belastingdienst in toenemende mate gebruik van digitale gegevens vanuit andere organisaties. Bijvoorbeeld vanuit gemeenten, banken, werkgevers, uitkeringsinstanties, pensioenmaatschappijen en scholen/universiteiten. “Op dat vlak gebeurt er al verschrikkelijk veel bij de Belastingdienst. Tegelijkertijd zijn wij bezig met allerlei vervolgslagen om onze werkwijze verder te moderniseren”, aldus Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal Belastingdienst bij het ministerie van Financiën. “Het risicogericht handhaven is daar een mooi voorbeeld van. Het gebruik van data voor allerlei selecties waarmee je je toezicht goed kan inzetten op die plekken waar handhaven ook het hardste nodig is. Binnen die context zie je dat de Belastingdienst, en dat geldt voor de hele Rijksoverheid, in toenemende mate digitaal met elkaar verweven raakt. Ook al omdat als overheid je naar de burger toe zo eenduidig mogelijk wilt zijn. In dat kader is de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) van groot belang.”
Paradox
Uijlenbroek vindt dat er inmiddels al een groot aantal componenten van die GDI staat (“Zoals een DigiD, een Berichtenbox of een Digipoort”), maar is ook wel benieuwd naar de doorontwikkeling van de GDI. “Het hebben van een infrastructuur is iets van de lange termijn. Wat dat betreft maak ik wel eens een vergelijking met de A12, de autosnelweg die van Den Haag via Utrecht tot aan de Duitse grens loopt. Ooit hebben we die snelweg aangelegd, je krijgt ‘m er ook niet meer weg, maar het lijkt niet meer op wat ‘ie ooit was. Wij beseffen onvoldoende dat infrastructuur, ook de digitale infrastructuur, iets van de lange termijn is, iets wat tijd kost om te vernieuwen en te verbeteren. Tegelijkertijd zie je dat de ontwikkelingen in de ICT-wereld erg hard gaan. Dat is een paradox. Doordat het infrastructuur is waar veel partijen van gebruikmaken, is het per definitie lange-termijnwerk. Doordat het in de ICT zit, met een hoog ontwikkelingstempo, zie je dat er spanning zit op de snelheid van ontwikkelen versus de mate van gemeenschappelijkheid.”
Volgens Jaap Uijlenbroek is er niet één oplossing. Wel belangrijk, volgens hem, is om de spanning beheersbaar te houden en te zorgen dat de GDI wel een gemeenschappelijke opgave blijft. “Het betekent dat je besluitvormingsstructuren moet hebben die ook het tempo van de ontwikkelingen bij kunnen houden en dat je heel scherp moet hebben: wat is nou die infrastructuur? Wat hoort er wel bij en wat niet? In welke mate wil je dat een specifieke functionaliteit echt gemeenschappelijk is en in welke mate is het oké dat twee of drie organisaties het gebruiken en verder niet. Maar ook daar moet je een besluit over kunnen nemen en ook daar moet je dan weer een besluitvormingsstructuur voor hebben die daarbij past. De ambitie is, en die is ook neergelegd in het in april verschenen rapport Maak Waar!, om daar écht stappen in te gaan zetten. Dat zal ook moeten, want de ICT-ontwikkelingen gaan wel door. Of je wilt of niet. Als we kijken naar bijvoorbeeld DigiD, dan zijn daarmee de laatste jaren flinke stappen gezet en inmiddels is het een voorziening die erg bekend is bij het grote publiek. Maar ook bij DigiD heb je te maken met de wet van de remmende voorsprong en dus zul je de stap moeten zetten naar een volgend niveau.”
Minder-digivaardigen
In principe hebben alle burgers van doen met de Belastingdienst, maar er zijn altijd mensen die digitaal niet mee kunnen of willen. Dat is iets van alle tijd, aldus Uijlenbroek. “Ook toen onze diensten nog niet digitaal werden aangeboden, was er een deel van de samenleving dat moeite had met fiscaliteit, in de ruime zin van het woord. Natuurlijk wil je als organisatie zoveel mogelijk digitaal, maar tegelijkertijd moet je dat doen in het besef dat dat niet overal kan. Er zijn altijd mensen die hulp nodig hebben bij het aanvragen van toeslagen of het doen van aangifte. Als Belastingdienst besteden wij daar op verschillende manieren aandacht aan, waarbij intermediairs een belangrijke rol spelen bij het invullen van het aangiftebiljet.” Wat betreft Jaap Uilenbroek is het een combinatie van dingen dat het moeilijk maakt voor mensen bij het aanvragen van toeslagen of het doen van aangifte. “Zo kennen in veel gevallen mensen hun eigen financiële situatie niet. Verder worden de procedures moeilijk gevonden en ook is er het digitale systeem dat op weerstand stuit. Het is niet één dingetje. Het zal van alle tijd blijven en dus zullen ook hulpstructuren op de één of andere manier moeten blijven bestaan. Bovendien hebben we voor die groep altijd nog het papieren proces.”
Vergezicht
Hoewel ook Jaap Uijlenbroek niet in de toekomst kan kijken, heeft hij wel een idee waar de digitale wereld naartoe beweegt. “De digitalisering zal doorgaan, organisaties zullen steeds meer met elkaar verweven worden, er zal steeds meer sprake zijn van personalisering en mobiele diensten en hergebruik van data zal de standaard worden. Die kant gaat het op. Als ik inzoom op de GDI, dan zie ik dat die blijft bestaan en zich zal doorontwikkelen. Ik denk dat je daar als Nederland ook stappen in moet en kan zetten en dat dat zelf ook van belang is voor ons economisch verdienvermogen. Dat gaat verder dan alleen de publieke infrastructuur. Dan heb je het over de nationale digitale infrastructuur. Het is evident dat het die kant uit moet en als overheid moeten we daarin mee. Ik zie niet dat die infrastructuur door één iemand of één organisatie wordt bestuurd. Dat kan niet. Inherent aan infrastructuur is dat het gemeenschappelijk is. Zie het wegenstelsel dat we hebben. Rijkswaterstaat doet een stukje over snelwegen, de provincie doet iets over de provinciale wegen en ook de gemeente heeft zo haar taak. Dat kan, omdat er afspraken zijn gemaakt waarbinnen de partijen zich moeten bewegen. Zo moeten we ook omgaan met de GDI. Vergeet niet dat ICT, zeker in vergelijking tot de fysieke infrastructuur, nog een erg jong vak is en we nog veel met elkaar moeten ontwikkelen en leren om die gemeenschappelijke digitale infrastructuur vorm te geven. Dat is iets van de lange adem.”
Dit verhaal is onderdeel van een korte serie over de digitale overheid in relatie tot de ontwikkeling van de digitale dienstverlening.
Het is niet enkel Estland wat digitaal aan de weg timmert, alhoewel dat land nu al tien jaar enigszins opvallend in Nederland op de kaart staat.
Ik heb dit enige jaren geleden al bestudeerd en het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, en Oostenrijk zijn andere in het oog springende voorbeelden van landen die de ambtelijke digitalisering voortvarend aanpakken.
Nederland staat in enkele lijstjes bovenaan, maar dat zijn dan met name de lijstjes waarin de industrie zijn eigen inspanning goedkeurt. Na het bestuderen van de technische rapporten van diverse landen was mijn conclusie juist dat we een peperduur flutsysteem hebben, waar het met name gaat om het digitale loketfuncties van de gemeenten.
Het verschil met andere landen is dat er ingezet is op een decentrale informatisering waarin via een ‘vrije’ markt kleine functionaliteit over bijna vierhonderd gemeenten ingekocht en uitgerold moet worden. Dat is in een tijd van Google, Facebook, en Whatsapp gewoon lachwekkend.
Het beeld wat ik van Nederland heb is dat van een stroperig geheel waarin met weinig kennis behepte aanstuurgroepjes lijvige rapporten maken om minimale functionaliteit te realiseren die geïmplementeerd, aangekocht, en uitgerold moeten worden over vele organisaties. Een volledig gefragmenteerd landschap.
Hier verandert maar weinig in want echt iedereen verdient er aan. De bureaucratische clubjes voor hun lijvige rapporten, de grote ICT-ers die het allemaal moeten implementeren, de gemeentelijke afdelingen die hun budget in stand proberen te houden.
Ondertussen kun je in Denemarken als ZZP-er gebruik maken van duizenden webformulieren om je administratie met de overheid bij te werken, en kun je als burger in het Verenigd Koninkrijk eenvoudige bureaucratische handelingen direct centraal verrichten en wordt daar keurig bij vermeld hoeveel zo’n handeling kost, meestal enkele Pondcenten. (Dat laatste is zo succesvol gebleken dat het budget voor automatisering al enige jaren in het VK vanwege de kostenbesparing met enkele honderden miljoenen Ponden opgehoogd wordt.)
ER IS GEEN ENKELE MANIER WAAROP WE IN HET HUIDIGE SYSTEEM OOIT WEBFORMULIEREN CENTRAAL OF DECENTRAAL VOOR ENKELE CENTEN KUNNEN VERWERKEN.
Dit uit zich dan weer in verschillende symptomen: Belastingaangifte applicaties crashen bij meer dan enkele tienduizenden gebruikers terwijl andere landen systemen hebben die miljoenen transacties per dag doen. Dan zijn de meeste gemeentelijke loketten niet veel meer dan een digitale schil rond het plannen van een fysieke afspraak, terwijl de echte kostenbesparing zit in het grotendeels afschaffen van dat loket. En we hebben een kamer van koophandel die enkel nog bestaat om een tabelletje bij te houden en niet geïntegreerd is met de overheid, waarom is daar nu weer een extra systeem opgetuigd?
Het argument dat we als Nederland met de wet van de remmende voorsprong zitten gaat gewoon niet op. Andere vergelijkbare landen kunnen dit ook, of in ieder geval beter.
Het is erg frustrerend om als ICT-er te kijken naar het verschil in aansturing, ontwerp, en implementatie tussen Nederland en de ons omliggende landen. ‘We’ zitten gewoon op het verkeerde pad.
Eens dat ICT in Nederland zeer gefragmenteerd is, ook door de manier, ieder zijn eigen winkel en uitbesteden en inkopen zijn de trefwoorden. De belangen zijn te groot, dus dat zie ik niet zomaar doorbroken worden. Overheid en bedrijfsleven zijn diep verweven. Ongezond natuurlijk.
Over de belastingaangiftes en de belastingdienst. Symptomatisch voor wat vroeg ik me af? Inderdaad, het systeem kon niet veel aangiftes tegelijk aan maar dit was een licentiekwestie. Een resource vretend Java systeem wat meer aangiftes kan afhandelen door er capaciteit er tegenaan te gooien. En dat kost een hele hoop centjes. Vorig jaar was het volgens mij al een stuk beter.
Symptomatisch voor dat er weinig tot slecht geëngineerd lijkt te worden.
Het is echt best moeilijk maar daar staat tegenover dat niemand het tot nu toe voor elkaar gekregen heeft om een top vereiste “Het systeem verwerkt tot een miljoen belastingaangiften per uur voor een prijs van 5 Eurocent per stuk” neer te schrijven.
Als je dat al nooit opgeschreven krijgt ga je ook nooit een systeem ontwerpen dat dat aankan, en krijg je vanzelf het verkeerde systeem. Het ligt niet aan een ‘dure’ licentie, het ligt eraan dat er wat ongestructureerd gebroddeld is waarna men er achter kwam dat het ‘verkeerde’ systeem geïmplementeerd is.
Ik vind geen artefacten die enigszins lijken op een vereisten document, er wordt gewerkt zonder metrieken, er zijn geen technische ontwerpen.
De verkeerde mensen hebben de lead en het ontbreekt aan technische kennis. Met bestuurlijke rapporten, praatgroepjes, en economen die weer wat freewheelen door maar weer een marktje in te richten zet je geen Mercedes in elkaar.