Een voor de hand liggende manier om te begrijpen waarom de uitvoering van publieke ICT-projecten fout loopt, is kijken naar de verschillen met de private sector.
Een voor de hand liggende manier om te begrijpen waarom de uitvoering van publieke ICT-projecten fout loopt, is kijken naar de verschillen met de private sector. Die verschillen zijn legio dus waar moet je beginnen? Gelukkig is er één verschil tussen publiek en privaat dat boven het maaiveld uitsteekt en door velen als probleemgebied wordt erkend: de juridica en meer in het bijzonder de Europese aanbestedingspraktijk.
In de aanloop naar het parlementair onderzoek dat nu gaande is, heeft de Kamer vorig jaar diverse voorbereidende sessies met mensen uit het veld georganiseerd, soms openbaar (en geregistreerd – kijken kan ook, verslagje hier) en soms besloten. Daar kwamen de bijzonderheden van het aanbesteden en contracteren veelvuldig aan de orde. Die praktijk is typisch des overheids – geen bedrijf doet het zo.
Een specifiek punt dat ik tijdens een van de sessies maakte, is dat er na een ICT-faalproject maar zelden wordt geprocedeerd. Dat is bepaald merkwaardig als alles contractueel steeds in tot in de puntjes is geregeld en er serieuze schade is. De verklaring die ik aanvoerde is dat ICT-leveranciers experts zijn in het veranderen van het speelveld zodra een aanbesteding is gewonnen. Wat bijvoorbeeld op het eerste gezicht een aanbesteding is met vaste prijzen, is vaak binnen enkele maanden een nacalculatietraject geworden – en ga maar eens procederen als je zelf feitelijk de regie voert op basis van een contract dat iets heel anders beweert.
Dat zie je nu bijvoorbeeld heel mooi terug bij de mGBA: wie de aanbestedingsdocumenten doorleest (of hier even op de mGBA site kijkt) ziet een aanbesteding waar ICT-leveranciers zich moeten committeren voor de realisatie van ICT-componenten onder regie van BZK. Vervolgens blijkt BZK helemaal niet in staat om het BRP-systeem op te delen in werkbare componenten. Daarop verwordt het project tot een grootschalige detacheringklus zonder enig risico voor de leveranciers, want een heraanbesteding is volstrekt ondenkbaar vanwege de tijd, de kosten en het gezichtsverlies. Mislukt ook deze poging om de GBA te moderniseren dan betaalt de overheid dus de rekening. En zo gaat dat bij grote aanbestedingen nagenoeg altijd, zo meen ik waar te nemen.
Nog wat voorbeelden. Neem de situatie in 2006 toen een rekencentrum van een grote ICT-dienstverlener afbrandde, met forse schade voor onder meer het UWV. Slam dunk-schadeclaim natuurlijk, tenzij iemand denkt dat UWV een pyromaan had ingehuurd. Niets daarvan: in 2007, tijdens een spoeddebat over de falende loonaangifteketen, verklaarde MinSZW Donner dat de dienstverlener niets te verwijten viel. Hoe zoiets kan weet ik niet. Wel weet ik dat de betreffende leverancier bij elke verkeerde beweging van de klant een zogenaamde Risk Letter stuurt met daarin een disclaimer voor de juridische consequenties wanneer er iets fout zou lopen.
Iets dergelijks gebeurde in 2008 toen het zogenaamde WIA-project van UWV mislukte – directe schade 89 miljoen euro. De destijds verantwoordelijke bestuurder gaf meteen te kennen dat de ICT-leverancier niets te verwijten viel. Kortom, het is voor overheden fijn partneren met de grote ICT-spelers. Je geeft grote bedragen uit om de contracten goed te regelen en sluit alle ICT leveranciers behalve een paar grote uit, maar als het mis gaat heb je als opdrachtgever niets in handen.
Het probleem bij dit alles is natuurlijk dat mijn waarneming maar beperkt is. Het was daarom heel prettig om te vernemen wat een juridisch expert tegenover de Kamer verklaarde: “Er wordt rond Europese aanbestedingen heel wat afgeprocedeerd, maar bijna altijd gaat het daarbij over gunningdisputen en maar zelden over schade na falen.” Ik zat dit natuurlijk met een grijns en een opgelucht gevoel aan te horen.
Maar recent ben ik er op gewezen dat het verhaal toch iets anders ligt. Dat gebeurde door een (sub)topmanager van een van de grote ICT-spelers. Deze persoon beweert dat het beeld dat ik schets wezenlijk verkeerd is. Er wordt wel degelijk veelvuldig door overheden verhaal gehaald bij falende ICT-leveranciers, alleen gebeurt dat meestal door middel van schikkingen in stilte en niet via een voor alle betrokkenen schadelijke rechtszaak.
Ik weet niet of deze bewering klopt maar ondenkbaar is het natuurlijk niet. Ik heb mijn gesprekspartner gevraagd om belet te vragen bij de Kamercommissie en relevante feiten als deze in te brengen. Precies zo hoop ik dat deze blog entries tot reacties van lezers leiden die voor de Commissie ICT relevant zijn. Maar ondertussen geeft deze bewering – indien correct – wel ernstig te denken. Als de essentie van schikkingen is dat schade door wanpresteren in stilte wordt vergoed, dan gaat de Commissie ICT ook niets van de ministeries en de uitvoerende organisaties horen, want dat zal dan ongetwijfeld neerkomen op het schenden van (geheime) overeenkomsten. Dat is foute boel!
En verder doordenkend: is het niet eng dat er buiten het zicht van de Kamer en het publiek een schaduwpraktijk van wheeling and dealing rond faalprojecten zou bestaan? De consequenties daarvan reiken veel verder dan een Kamercommissie die geen informatie krijgt. Schikken in stilte betekent bijvoorbeeld dat er niet wordt geleerd van fouten. En dan: hoe wordt er geschikt? Wordt er een geldbedrag afgetikt of wordt er doorgewerkt tegen een speciaal verlaagd tarief? Of wordt er iets leuks geregeld voor getraumatiseerde bestuurders? Insinueer ik hier dingen? Misschien, maar wie dat vindt moet dan in elk geval verklaren waarom juridische insiders kennelijk niets weten van die schikkingpraktijken. Is het denkbaar dat er van alles wordt afgeregeld zonder enige betrokkenheid van de gespecialiseerde juristen die de aanbesteding doen? Eng!
(Ik hoor nu overigens sommige lezers al tegenwerpen dat het in het bedrijfsleven niet anders is. Mijn reactie is dan dat dit bezwaar klopt. Afwikkelen-in-stilte is niet anders. Wat wel anders is, is dat publieke bestuurders doorgaans blijven zitten na een faalproject. Ook wordt soms beweerd dat ICT-falen in de publieke sector een schijneffect is omdat de besteding van belastinggelden aan ICT zo transparant zou zijn. Kennelijk niet dus.)
Ik hoop natuurlijk dat de onderzoekscommissie de hand weet te leggen op de overeengekomen schikkingen en dat er een beeld ontstaat van hoe vaak er wordt geschikt en hoe die schikkingen eruit zien. Het lijkt mij in elk geval gewenst dat schikkingen centraal worden gemeld, bijvoorbeeld bij de Rijks-CIO. Iets dergelijks zou moeten gelden voor situaties waarbij de voorwaarden waaronder een aanbesteding is gegund niet worden nagekomen – het programma mGBA is hierbij aangemeld.
Tenslotte bestaat natuurlijk ook nog de mogelijkheid dat er helemaal niet zo vaak wordt geschikt als mijn (belanghebbende) informant beweert of dat die schikkingen materieel niet veel voorstellen. Dat is in elk geval het beeld dat ik heb op basis van mijn beperkte ervaring. Of dat de zaak erger of minder ernstig maakt is een open vraag waarop hopelijk in de loop van het onderzoek van de Kamer een antwoord komt.
Dr René Veldwijk is partner bij de Ockham groep. Hij is een van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT bij haar werk ondersteunt. Hij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel.
Dag René,
Eerder gaf ik je mijn reactie op je blog met de titel “Rode of een blauwe pil?”. Alles draait om het voorkomen van media aandacht. Al jaren staan de ministeries in de schijnwerpers over mislukte ICT-projecten. Die overigens in omvang en aantal evengoed mislukken in de private sfeer. Zodra een ministerie gaat procederen springen mediahyena’s er boven op. Schrijven ongenuanceerde kritieken waarop de communicatiemedewerkers bij het ministerie niet op kunnen of mogen reageren.
Wel degelijk wordt er door betrokken ambtenaren een case opgebouwd als de ICT-leverancier zijn belofte of afspraak niet nakomt. De oplossing is dan schikken in de vorm van een project tegen gereduceerd tarief of gewoon een creditnota. Voor de belastingbetaler de beste oplossing in plaats van langdurige processen die ook veel tijd vragen van ambtenaren.
Ik denk dat je gelijk krijgt. De Commissie zal niet veel informatie kunnen lospeuteren bij de ministeries. Immers, je weet maar nooit wat er met die informatie gaat gebeuren. Vaak leidt het tot de gebruikelijke opmerkingen. Falende opdrachtgevers en incompetente ambtenaren. Wat betreft die opdrachtgevers en ambtenaren, dat valt reuze mee. Natuurlijk kan het altijd beter en worden er fouten gemaakt. Ik heb ze ook gemaakt. Maar de andere partij, de ICT-leveranciers, kunnen er ook wat van.
Veel sores komt voort uit aanbestedingen. Ik heb zelf enkele daarvan geleid en bij andere was ik nauw betrokken bij het opstellen van het programma van eisen (PvE). De ene keer hebben we het wat en het hoe tot in de puntjes opgeschreven en een andere keer slechts het waarom en het wat. In alle aanbestedingen bleek, kort nadat een ICT-leverancier aan boord kwam of kort na aanvang van het werk, dat er gedoe ontstond. Soms klein, soms groot. De onderhandelingsruimte na de gunning is zeer beperkt. Immers, wat er geleverd moet worden ligt vast en ook de prijs. Ga je daar aan sleutelen dan krijg je de afgewezen ICT-leveranciers mogelijk op je nek met gratis media aandacht.
De Commissie die van start is gegaan zal voor de komende jaren bij de ministeries hetzelfde effect veroorzaken. Media aandacht zoveel mogelijk beperken. De ministeries willen hierna geen krantenkoppen met “Zie je wel, nog steeds gaat het verkeerd”.
Een oplossing is, onderhandelingsruimte mogelijk maken opdat opdrachtgever en opdrachtnemer te allen tijde een zo rimpelloze oplossing kunnen creëren voor het ontstane conflict. Zo gaat dat ongetwijfeld ook in de private sfeer.
@Hans Fossen
De constatering dat schikken vanwege (angst voor) externe reuring in publieke omgevingen meer voor de hand ligt dan in private is juist en had zonder meer een plaats in de blogpost verdiend. Dank.
Naast de vraag hoe de Kamer dan greep op deze ambtelijke praktijk gaat krijgen, blijven er dan nog allerlei vragen over, zoals:
1) Waarom heeft een door de Kamer gehoorde juridische expert/betrokkene geen kennis van deze praktijk? Je zou toch zeggen dat de opdrachtgever altijd terugvalt op de expertise van de opstellers van de contacten?
2) Waarom wordt er nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de aanbestedingswetgeving biedt om tot meer flexibele afspraken te komen, zoals de ‘competitive dialog’?
3) Hoe vaak wordt er geschikt en wat zijn de schade- en schikkingsbedragen?
4) Past deze schikkingspraktijk bij een open en transparante overheid?
Zonder een goede verklaring voor deze zaken blijft er ruimte voor een hypothese dat opdrachtgevers niet gedreven zijn om het onderste uit de kan te halen en zich maximaal in te dekken tegen de gevolgen van ICT falen.