Profielschets: goede opdrachtgever

In alles wat er is geschreven en gesproken over wat er toch allemaal misgaat bij die grote ICT-projecten bij de overheid, komt één term vaak terug: opdrachtgeverschap. De commissie-Elias noemt in haar twee jaar geleden verschenen rapport ‘Grip op ICT’ het gebrek aan professioneel opdrachtgeverschap als één van de oorzaken van de problemen. Maar wat is dat dan precies, goed opdrachtgeverschap? Het is een term die menig deskundige gebruikt, maar een pasklare definitie blijkt desgevraagd niet eenvoudig.

“Projecten die de dienstverlening raken en ICT-projecten die de eigen organisatie- inrichting raken en die in het verlengde liggen van wet- en regelgeving, zijn naar hun aard multidisciplinair en vragen dus ook een opdrachtgeverschap dat die verschillende aspecten op een adequate manier meegeeft aan het programmamanagement dat het moet uitvoeren”, zegt Jaap Uijlenbroek, bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen in de publieke sector en DG Rijksvastgoed en Bedrijfsvoering Rijk. “Een goede opdrachtgever is dan ook in staat om van al die aspecten duidelijk te maken wat het moet opleveren.” Daarnaast moet hij volgens Uijlenbroek energie steken in het ‘omgevingsmanagement’. “De vraag is: is een opdrachtgever in staat die verschillende aspecten – ICT, organisatieontwikkeling, beleid, wet- en regelgeving – bij elkaar te brengen op een manier dat hij het stabiel weet te houden voor de ICT-ontwikkelaars?”

Geheimtaal

ICT voegt een extra dimensie toe aan een groeiend aantal overheidsprojecten, ziet ook ex-CIO Rijk Maarten Hillenaar, nu principal consultant Software Improvement Group en ‘Smart City Lead’ bij de gemeente Den Haag. “Een opdrachtgever moet zich ervan bewust zijn van dat hij niet om dat onderwerp heen kan lopen. Dat lijkt een open deur maar je ziet dat er in de ogen van bestuurders een soort geheimtaal is ontstaan. ICT’ers gebruiken een jargon dat niet altijd uitnodigend is en introduceren regelmatig nieuwe woorden. Zijn we net gewend aan de cloud en dan komt er plotseling ‘blockchain’ en ‘DevOps’ bij. Voor de klassieke bestuurder was het een onderwerp waar hij een mannetje voor had.” Ook die bestuurder moet durven zeggen ‘leg het me nou nog één keer goed uit zodat ik het snap’, vindt Hillenaar. Programmeren hoeft hij niet te kunnen, maar “je moet wel blijven vragen naar een begrijpelijke architectuur en er gevoel voor hebben dat de ‘track-changes’-functie van Word iets anders is dan het onderhouden van een complex systeem bij politie, Belastingdienst of UWV. Het helpt dan als je iets weet van informatica. Zoals iedere bestuurder ook iets weet van de basisprincipes van de (overheids)financiën.”

De iBestuur prijs voor goed opdrachtgeverschap

iBestuur wil het belang van goed opdrachtgeverschap voor het voetlicht brengen en daarom goede opdrachtgevers in het zonnetje zetten. Informatie is de grondstof van de overheid. Elk project in de publieke sector is eigenlijk ook een ICTproject. Grote ICT-projecten zijn complex en en er is veel publiek geld mee gemoeid. Kan een opdrachtgever bij een privaat project vooral op de ratio sturen, zijn publieke collega heeft te maken met politieke zijwind en ketens met ingewikkelde besluitvorming.

Goed opdrachtgeverschap is essentieel! Daarom reikt iBestuur in 2017 voor de eerste maal de grote iBestuur prijs voor goed opdrachtgeverschap uit.

U hoort nog van ons!

Raad van Advies: Maarten Hillenaar, Nicole Stolk, Jaap Uijlenbroek, Arre Zuurmond Mede mogelijk gemaakt door Nederland ICT en PBLQ.

Voor Stepan Breedveld, directeur van ICT-dienstverlener Ordina en bestuurslid van branchevereniging Nederland ICT, begint het al bij de opvatting over wat dan de ‘opdracht’ ís. “Het specificeren van wat je echt wilt hebben is vaak eerder een reis dan een startpositie.

Bij goed opdrachtgeverschap moet je dus niet alleen goed nadenken over wat je wilt hebben, maar ook over hoe je het gaat verkrijgen. In een snel veranderende wereld kunnen specificaties vaak pas gaandeweg ontwikkeld worden; de technologie evalueert razendsnel. En goede opdrachtgevers hebben daar oog voor.” Hij denkt dat er qua opdrachtgeverschap bij de overheid een ‘mind shift’ nodig is. “Door de groeiende complexiteit zou je als overheid de strategische rollen altijd in eigen beheer moeten willen hebben. Als je naar een aannemer gaat en een rijtjeshuis wilt, kun je best alles uitbesteden, maar de ontwikkeling van een bijzondere villa is een heel ander verhaal. Dat vergt co-creatie.” En de UWV’s en SVB’s hebben in de regel geen ‘rijtjeshuizen’ nodig, wil Breedveld maar zeggen.

Opdrachtketen

De commissie-Elias heeft het in haar rapport eigenlijk vooral over het inschakelen en aansturen van ICT-leveranciers, terwijl dat maar één van de opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties is die bij de grote ICT-projecten een rol spelen. “Vaak is wel duidelijk wie de opdrachtnemer is”, zegt CIO Rijk Hans Wanders. “Soms is er een keten van opdrachtgever, gedelegeerd opdrachtgever, opdrachtnemer en gedelegeerd opdrachtnemer en is dat inderdaad een glijdende schaal van beleidsverantwoordelijkheden naar operationele verantwoordelijkheden.”

Een opdrachtnemer kan daarbij een uitvoerende organisatie binnen de overheid zijn, die zelf weer als opdrachtgever richting de markt (ICT-leveranciers en -dienstverleners) acteert. “Dat vind ik overigens geen complexiteit die moeilijk te managen is.”

Ook van hem geen eenduidige definitie. “Opdrachtgeverschap is wel vreselijk belangrijk voor het welslagen van een project. Voordat er een opdrachtnemer in de picture is, zijn al veel belangrijke beleidskeuzes gemaakt en relaties met stakeholders gelegd, die belangrijk zijn voor welslagen van een project. Of het project een probleem oplost, of er een business case voor is, of de stakeholders aan boord zijn, dat zijn allemaal dingen waar een opdrachtgever veel meer invloed op heeft dan een opdrachtnemer.”

Wanders hanteert in eigen kring de metafoor van het vaderschap. Dat betekent ruimte laten voor de opdrachtnemer om een succes te maken van een project, maar niet alles ‘wegdelegeren’. Realiteitszin, het goed houden van de relaties met de stakeholders en ook het reageren op een veranderende omgeving is iets wat je volgens Wanders niet aan een opdrachtnemer kunt overlaten.

Noodstop

Eigenlijk bepaalt vooral het resultáát of er sprake is van goed opdrachtgeverschap, vindt Arre Zuurmond, Ombudsman voor de regio Amsterdam en voorheen bijzonder hoogleraar ‘ICT en de toekomst van het openbaar bestuur’ en betrokken bij de Kafkabrigade. “Goed opdrachtgeverschap in de moderne tijd betekent dat je als opdrachtgever en opdrachtnemer in een goede gezamenlijke benadering en interactie tot een maatschappelijk adequate oplossing komt.” Dat is bij klassieke projecten niet zo moeilijk. “Maar veel vraagstukken zijn zo complex en dynamisch dat de klassieke vorm van opdrachtgeverschap niet werkt. Je moet veel meer in samenwerking steeds weer opnieuw met elkaar praten en langzaam maar zeker ontdekken wat er moet gebeuren. Dat betekent dat je nooit in één keer een groot IT-systeem ontwikkelt, maar altijd met iteraties tot een oplossing komt.”

Zolang je als opdrachtgever systemen realiseert zonder noodstop heb je het niet begrepen

Daarnaast ziet Zuurmond ook ‘succesvolle’ systemen ontwikkeld worden, die dat niet echt zijn. Hij noemt het voorbeeld van een man in een verpleeghuis die door een hersenbloeding zwaar invalide is en naar een andere kamer verhuist. Volgens de BAG is dat een officiële verhuizing – niet bepaald evident voor deze bewoner. “Dus als zo iemand met zijn bed vijftig meter wordt verplaatst, krijgt hij het verwijt van instanties als de Belastingdienst dat hij zijn zaakjes niet goed regelt.” Een goede opdrachtgever zorgt er dus voor dat er altijd ruimte voor uitzonderingen is, vindt Zuurmond. “Zolang je als opdrachtgever systemen realiseert zonder noodstop heb je het niet begrepen.”
Dat het veelvuldig wijzigen van eisen aan nieuwe systemen door bijvoorbeeld wetswijzigingen het opdrachtgeverschap bemoeilijken, is volgens hem het verwijt van achterhaalde ICT-organisaties die niet snappen hoe ze hun werk moeten organiseren.
“Met moderne systemen, mits goed ontwikkeld met een goede architectuur en een goede scheiding tussen presentatiegegevens- en andere lagen, dus een goede architectuur, kun je allerlei detailregelingen uitvoeren en kan het ook nog elk jaar anders.”

Er mag dus wel wat mag worden geïnvesteerd in meer kennis van moderne bedrijfsvoering. Uijlenbroek ziet dat wel gebeuren, bijvoorbeeld bij de Algemene Bestuursdienst, “maar de aandacht voor goed opdrachtgeverschap zou wel wat groter mogen. Hergebruik van kennis krijgt via i-Interim Rijk handen en voeten, maar dat is meer aan de uitvoerende kant, de projectmanagementkant.” Ook Hillenaar ziet qua opleidingen alleen ‘beginnetjes’ van waar het naartoe moet. “Terwijl: je moet als opdrachtgever je beslissingen kunnen nemen op basis van feiten, in plaats van op het gevoel dat jouw projectmanager je geeft.” Zuurmond: “ICT, uitvoering, beleid en wetgeving zijn nu vier verschillende vakken die gescheiden in een soort sequentie optreden en waartussen een soort hiërarchie wordt verondersteld die er niet is en die maar één kant opstroomt. Terwijl dat veel meer vier verbonden activiteiten moeten zijn die in een soort netwerk op voet van gelijkwaardigheid met elkaar praten.”

Tweerichtingsverkeer

Dat laatste is bij overheidsprojecten moeilijker dan in het bedrijfsleven, weet Breedveld van Ordina. “Bij de overheid is er sprake van wet- en regelgeving en die moet gewoon geïmplementeerd worden. Daar zitten dus ook beperkte feedbackloops in. Als je als leverancier bij een bank daarentegen een hypotheekstraat ontwikkelt en je loopt ertegenaan dat bepaalde functionaliteit er niet in kan, of te duur wordt, dan kun je wat anders verzinnen en de specificaties in onderling overleg aanpassen.” En de hele aanbestedingspraktijk maakt het alleen maar nog meer rigide, denkt hij. Het kan ertoe leiden dat projecten nodeloos blijven voortmodderen terwijl opdrachtgever en opdrachtnemer dondersgoed weten dat de kans op succes beperkt is.

Maar – tot slot – geen goed opdrachtgeverschap zonder goed opdrachtnémerschap, beaamt hij. “Als je als leverancier het gevoel hebt dat het niet gaat werken dan moet je dat zeggen.” Over de opdrachtnemer in bredere zin zegt Hillenaar: “Die moet op zoek gaan naar de kaders waarbinnen hij moet opereren en zijn opdrachtgever in staat stellen de goede vragen te stellen. En dat betekent dat een opdrachtnemer ook moet kunnen zeggen: nee, we gaan niet live, ook al wil de politiek het, want anders hebben we over drie maanden grote ellende.” Tot het eind toe moet het een kwestie van tweerichtingsverkeer blijven, bevestigt Hans Wanders. “Er is nog nooit een project geweest dat precies heeft opgeleverd wat een paar jaar daarvoor is bedacht. De opdrachtgever moet dus van de eerste tot de laatste dag betrokken zijn bij de feitelijke voortgang van het project.”