Toegankelijkheid begint bij de top

Vandaag (maandag 5 november) vindt het Gebruiker Centraal 2018 festival plaats. Het zal een dag worden waarop volop gediscussieerd wordt over een betere en gebruiksvriendelijke digitale overheid, waarin de gebruiker centraal staat.

Dit stuk is onderdeel van een serie van twee over toegankelijkheid. Een versie in presentatievorm komt langs tijdens het GC2018 festival.

Een groot deel van de presentaties gaat over het verbeteren van de dienstverlening via websites en andere digitale kanalen. Dit is goed en zeer belangrijk, want er kan een hoop verbeterd worden bij het vormgeven van de digitale dienstverlening (en gelukkig gebeurt er al veel en hebben we in Nederland ontzettend veel talent rondlopen op dit terrein).

Tegelijkertijd schuilt daarin ook een aantal risico’s. De eerste is dat we ons te veel richten op de toegankelijkheid aan de voorkant, zonder daarbij rekening te houden met de wijze waarop de achterkant geregeld is (inclusief communicatie die daaruit voortvloeit). De tweede is dat we ons te veel blindstaren op de toegankelijkheid van de digitale dienstverlening (via websites), zonder ons te richten op de andere kanalen en de interactie tussen de verschillende communicatievormen die gebruikt worden in overheidsdienstverlening. De laatste is dat we ons vooral richten op de eigen organisatie en te weinig op de organisatieoverschrijdende problematiek van ketens en andere situaties waar meerdere stakeholders bij betrokken zijn.

Hiermee kom ik bij mijn hoofdpunt (en de leidraad voor de rest van dit stuk). Het is fantastisch dat er door webredacteuren, online professionals en functioneel verantwoordelijken op dit moment zoveel aandacht is voor toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid van (online) overheidsdienstverlening, maar voor toegankelijkheid in brede zin is meer nodig en dat vereist een combinatie van botttom-up invloed en top-down sturing. De top blijft daarbij uiteindelijk toch van cruciaal belang en die top moet in beweging komen (Revolutie!). In dit stuk de analyse en het betoog, in het vervolg een meer praktische (en realistische) invulling.

Aandacht voor toegankelijkheid

Hoewel toegankelijkheid van dienstverlening sinds jaar en dag een belangrijk thema is, staat het momenteel erg hoog op de agenda van overheden. Sinds 3 mei 2018 is er immers de Wet op de toegankelijkheid (Tijdelijk besluit digitale toegankelijkheid overheid) [1] die de Nederlandse implementatie van EU Richtlijn 2016/2102 regelt en versterkt [2]. Hierbij draait het dan weer vooral om de implementatie van standaard EN 301 549 [3]. Toegankelijkheid wordt hierin (in het Engels) gedefinieerd als:

‘extent to which products, systems, services, environments and facilities can be used by people from a population with the widest range of characteristics and capabilities, to achieve a specified goal in a specified context of use’

Met daarbij de context dat het hierbij dus gaat om de toegankelijkheid van ‘ICT products and services’. Hoewel de richtlijn in essentie erg breed is (zo vallen in een extreem voorbeeld ook faxmachines onder de richtlijn), ligt de nadruk van de wet vooral op de vormgeving van websites en apps en dan voornamelijk op het informatieve deel van de website (zoals het bijvoorbeeld hier ingevuld wordt). Die aandacht klinkt ook door in de Agenda Digitale Overheid, waar het primair gaat over de toegang tot MijnOverheid en regie op gegevens.

In de discussie gaat het, helaas, een heel stuk minder over de toegankelijkheid ‘na de voorkant’ en de toegankelijkheid via de andere kanalen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan vervolgcommunicatie na een aanvraag, het doen van transacties (en de ondersteuning daarbij) en aan de contacten via andere kanalen (zoals e-mail of de telefoon). Ook op deze terreinen, die volgens de definitie zeker wel met toegankelijkheid te maken hebben, valt nog een hele hoop te winnen. Zo antwoordt 40 procent van alle gemeenten niet op tijd bij het sturen van een e-mail, is er (nog steeds) veel gedoe rondom communicatie via de berichtenbox, zijn er gebrekkige klantreizen in bijvoorbeeld de omgevingsdienstverlening en problemen met het interpreteren van informatie en haken erg veel mensen af bij het invullen van online formulieren. Hier gaat het niet eens zozeer om die groepen waar toegankelijkheid traditioneel mee geassocieerd wordt [4], maar om onderzoeken onder alle Nederlanders. Deze vier onderzoeken vormen een tamelijk willekeurige greep uit de onderzoeken van de laatste jaren.

Waar gaat het mis?

Hier wordt het lastig. Het is al erg moeilijk om alle informatie van één overheidsorganisatie op een goede manier richting alle burgers via één kanaal op een goede en begrijpelijke wijze te organiseren, laat staan dat we dat voor alle typen dienstverlening, over alle overheden heen en via alle kanalen op een logische wijze realiseren. De factoren die dit tegenhouden zijn legio:

• Het bestaan van functionele en geografische eilandjes (of silo’s) die communicatie en samenwerking moeilijk maken.
• De poldercultuur die weliswaar consensus makkelijk maakt, maar brede en meer diepgaande verandering in de weg staat.
• Het gebrek aan verantwoordelijkheid en mandaat die sturing over alle elementen heen lastig maakt.
• Conflicterende belangen en ego’s die een uniforme ontwikkelrichting welhaast onmogelijk maken.
• Gebrek aan geld en andere middelen die het moeilijk maken om meer grootschalige veranderingen door te voeren.

Is dit uniek voor Nederland? Deels (zoals het polderen) wel, maar we zien een aantal van deze krachten zelfs aan het werk bij het veelgeroemde Gov.uk in het Verenigd Koninkrijk. Ik ben een groot fan van Gov.uk en de wijze waarop de Government Digital Service (GDS) één online portal voor de hele overheid heeft weten te organiseren. Ik woon zelf in het Verenigd Koninkrijk en heb zowel als burger en als ondernemer vaak met Gov.uk te maken. Ik moet zeggen, als ‘toegankelijke toegangspoort’ werkt het geweldig. Probleem is dat het met het vervolg van de klantreis vaak een stuk minder goed gesteld is. Zo is de informatie over sociale woningen op Gov.uk goed en eenvoudig gestructureerd, maar is de daadwerkelijke aanvraag op de site van de gemeente (council) waar ik woon, een kwestie van een 18 pagina’s tellend pdf-formulier downloaden (voor de geïnteresseerden, hier het formulier), invullen en opsturen. Dit is slechts één voorbeeld. Het downloaden van formulieren, of zelfs het aanvragen van papier, is eerder regel dan uitzondering en mijn eigen ervaring suggereert dat ook de toegangelijkheid via de telefoon, persoonlijk, of via e-mail, nog wel wat te wensen overlaat.

Dus hoewel Gov.uk een goed voorbeeld is, en we veel kunnen leren van de aanpak die de GDS gevolgd heeft (zie ook iets verderop), moeten we ons niet blindstaren op dit voorbeeld en er vanuit gaan dat we door het goed en eenvoudig organiseren van informatie de toegankelijkheid van de overheid goed kunnen organiseren.

Hoe dan wel?

Het succes van de GDS met de uitvoer van (in dit geval) Gov.uk kan voor een groot deel verklaard worden door een aantal factoren (lees ook vooral hun eigen blog voor meer hierover). In mijn optiek zijn de volgende belangrijk:

• Een zeer gedreven en gemotiveerd team van divers pluimage met de veelheid aan vaardigheden nodig om informatie kundig om te zetten en vorm te geven.
• Een (relatieve) onafhankelijkheid die het mogelijk maakt om boven de partijen uit te stijgen en vanuit een min of meer neutrale omgeving te werken aan verbetering.
• De middelen om het werk gedurende langere tijd uit te voeren.
• Een (zeer) duidelijk mandaat en commitment van hoog in de bestuurlijke organisatie om gov.uk te organiseren

Vooral die laatste is in mijn optiek van belang. Dat verzin ik niet zelf, maar het komt uit de mond van Neil Williams, voormalig hoofd Gov.uk. In zijn optiek was het het mantra ‘Revolution, not Evolution’ [5] gekoppeld aan een mandaat ondersteund door de hoogste lagen van de overheid dat het uiteindelijke success van Gov.uk vormgaf.

Hoewel het succes van Gov.uk nauwelijks te betwisten valt, kun je tegelijkertijd stellen dat het niet ver genoeg gaat. Vandaar ook mijn stellingname dat, als je dit echt goed wilt doen, je een “GDS” moet optuigen in Nederland, met een mandaat dat nog verder gaat dan dat in het Verenigd Koninkrijk. Deze GDS moet zich:

• niet alleen met de (eerstelijns) informatiediensten bezighouden, maar ook met de daaropvolgende transacties en verdere afhandeling (zeg maar de hele klantreis). Hiermee sluit ik me graag aan bij de wijze woorden van Larissa Zegveld die beargumenteert dat we niet alleen de burger centraal moeten stellen, maar ook de achterliggende wetgeving, systemen en werkwijzen moeten aanpassen.
• ook bemoeien met de ondersteuning aan de burger via de andere dienstverleningskanalen en ervoor zorgen dat de burger op zijn minst de hulp krijgt die nodig is (al dan niet via koud of warm doorverwijzen).
• over alle lagen van de overheid bewegen en de dienstverlening van gemeenten, waterschappen, omgevingsdiensten, provincies, uitvoeringsorganisaties, en weet ik wat niet meer, harmoniseren.

Een lastige, wellicht onmogelijke, opgave zegt u? Misschien, maar ik vind dat we het op zijn minst moeten proberen. Met een Nederlandse GDS die een duidelijk omschreven doel heeft en geen wazige visie waar Edo Plantinga recent op ingaat en waarvan ik vind dat het in de Agenda Digitale Overheid toch écht aan ontbreekt.

Hoewel ik erg geloof in bottom-up benaderingen denk ik dat een dergelijke opgave te groot is om bottom-up te kunnen organiseren en te overzien. Met andere woorden, het moet komen van de top en hoe hoger in de top, hoe beter. Dat betekent niet dat we de ‘bottom’ moeten negeren. In tegenstelling, een verregaande verandering heeft beide nodig, maar daarover in de volgende bijdrage meer.

De slotsom, het streven naar een meer toegankelijke overheid is niet alleen loffelijk, maar nu zelfs verankerd in de wet. Tegelijkertijd zie ik nogal wat beren op de weg die de realisatie van dit streven in de weg staan. Als we de overheid, in brede én diepe zin, echt toegankelijk willen maken is een aanpak, analoog aan die van het Verenigd Koninkrijk nodig. Revolutie, geen evolutie, maar dan nog een stapje verder dan in het VK.

In de tussentijd hoop ik dat Mark meeleest.

Cheers! Willem.

Willem Pieterson is onder meer verbonden aan het Center for eGovernment Studies

[1] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2018-141.html
[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L2102&qid=1481290140258&from=en
[3] https://www.etsi.org/deliver/etsi_en/301500_301599/301549/01.01.02_60/en_301549v010102p.pdf
[4] Terecht overigens. Het is ontzettend belangrijk de toegang tot de overheid voor alle Nederlanders en gebruikers van overheidsdiensten te waarborgen.
[5] Zie ook https://gds.blog.gov.uk/2018/09/28/podcast-head-of-gov-uk-neil-williams-looks-back-on-his-time-at-gds/