Vanaf 2016 hanteren steeds meer gemeenten de door VNG Realisatie opgestelde Gemeentelijke Inkoopvoorwaarden bij IT, beter bekend als de GIBIT. In februari van dit jaar stelt het bestuur van de VNG de geactualiseerde GIBIT 2020 vast. Belangrijkste wijziging is de toevoeging van een Toolbox en een Overeenkomstengenerator. De website van de VNG vermeldt dat de voorwaarden daarmee ‘leveranciersvriendelijker’ zijn gemaakt. Maar is dat ook zo? Beleidsadviseur en voormalig ambtenaar en bestuurder John Steegh ging hierover in gesprek met mensen van gemeentezijde en enkele leveranciers.
Beeld: Shutterstock
Vier jaar GIBIT
Hoe kijken jullie aan tegen vier jaar GIBIT?
Nathan Ducastel, directeur VNG-Realisatie: “De GIBIT worden door 97 procent van onze leden en hun samenwerkingsverbanden gebruikt bij inkopen van IV/IT-diensten en is daarmee een van onze meest gebruikte producten. Volgens mij is de GIBIT een groot succes en kan het met de vernieuwde GIBIT alleen maar beter worden.”
Tjerk Venrooy, directeur Publiekszaken Pink Roccade: “Ook ik kijk positief naar vier jaar GIBIT. Vrijwel direct na het publiceren heeft PinkRoccade haar eigen verkoopvoorwaarden in offertes vervangen door de GIBIT 2016.”
Arnold Veenstra, contract- en leveranciersmanager gemeente Súdwest Fryslân: “Ook ik kijk er zeer tevreden op terug. Ik realiseer me wel dat de voorwaarden nog niet paritair zijn en wellicht ook nooit zullen worden.”
Paul de Vries, salesmanager Centric: “Ik ben iets kritischer. Er heeft altijd al een discrepantie gezeten tussen de inkoop- en verkoopvoorwaarden, maar GIBIT legt de druk erg eenzijdig bij de markt. Bij de introductie door de VNG is destijds aangegeven dat de leveranciers zouden hebben meegewerkt. Wij hebben inderdaad aanbevelingen gedaan en commentaar geleverd, maar in de definitieve versie was daarvan niets terug te zien. Bij het vernieuwen van de GIBIT is dat proces beter verlopen.”
Camille van der Harten, directeur GeoBusiness Nederland: “Vanuit ons perspectief levert de uniforme GIBIT tijdwinst op bij offertetrajecten. We worden minder geconfronteerd met verschillende inkoopvoorwaarden en inhoud en bezwaarpunten van de GIBIT zijn inmiddels bekend terrein. Daar staat wel tegenover dat de GIBIT door gemeenten rigide wordt gehanteerd.”
Swier Jan Miedema, directeur Gemboxx: “Ik zie nog een ander probleem. GIBIT lijkt de bekroning van betere samenwerking tussen gemeenten op ICT-gebied, maar dat is het niet. De GIBIT is wel meer toegesneden op wat gemeenten doorgaans vragen, in tegenstelling tot de vroegere, van het Rijk overgenomen inkoopvoorwaarden, maar als ik dezelfde vragen voor hetzelfde product stel in een aanbestedingsprocedure bij uiteenlopende gemeenten, krijg ik steeds andere antwoorden. GIBIT, ofschoon inderdaad formeel breed ‘omarmd’ door gemeenten, is niet één toepassing.”
Waar ligt dat dan aan?
Miedema: “Dat komt door een gebrekkige coördinatie van de vraagarticulatie en dat is weer het gevolg van een ernstig gebrek aan kennis van ICT bij gemeenten: allemaal uitbesteed, de meeste ambtenaren zijn procesmanager. Tegelijkertijd hebben ze van werkprocessen of relevante infrastructuur geen kaas gegeten. Dat leidt tot gigantische geldverspilling.”
Veenstra: “Gemeenten en marktpartijen zijn niet ‘opgeleid’ in hoe ze de GIBIT het beste konden toepassen. Met de komst van de GIBIT 2020 gaat het anders, komen er nieuwe instrumenten beschikbaar voor gemeenten en is er een Pleio-omgeving ingericht voor leveranciers. Daarnaast werken gemeenten nu meer samen in een community binnen de VNG, via de VNG-Fora-omgeving. Er komen ook webinars over toepassing van de vernieuwde GIBIT. Dit alles draagt eraan bij dat de professionaliteit toeneemt.”
Machtsbalans
Heeft de GIBIT de machtsbalans tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers beïnvloed?
Veenstra: “Machtsbalans is een term waar ik een negatieve associatie mee heb. En daar wil ik verre van blijven. De GIBIT zorgt voor een betere balans omdat er een dialoog is over de voorwaarden.”
Van der Harten: “Wat mij betreft is het antwoord toch echt ‘ja’ en niet in positieve zin. Althans zolang gemeenten de GIBIT hanteren als een set voorwaarden waarover niet onderhandeld wordt. Volgens mij is dat mede het gevolg van het ‘pas toe of leg uit-principe’. Gemeenten zijn hierdoor terughoudend om een dialoog over de GIBIT met leveranciers aan te gaan. Dat moet anders!”
Venrooy: “Ik vind dat door de komst van de GIBIT de balans juist beter is geworden. Eenzijdig door leveranciers opgelegde voorwaarden zijn niet goed voor de markt. Met GIBIT is deze balans hersteld, maar doorgeschoten naar de andere kant. Dit merk je met name in de risico’s van aansprakelijkheid en projectplanning die nu volledig voor rekening van de leveranciers zijn. Onze verwachtingen zijn dan ook hoog gespannen voor de vernieuwde GIBIT waarin hier aanpassingen zijn gemaakt.”
Ducastel: “De GIBIT betekende een verandering in de samenwerking tussen markt en overheid. Vóór de GIBIT reageerden gemeenten op verkoopvoorwaarden van leveranciers. Nu zijn de rollen omgedraaid en reageren leveranciers op inkoopvoorwaarden van gemeenten. Dat heeft de balans tussen partijen sterk beïnvloed. Met name het onjuist toepassen van de GIBIT heeft dan negatieve gevolgen. Ik ben ervan overtuigd dat meer proportioneel gebruik van de GIBIT weer zal leiden tot een gezonde balans tussen belangen van opdrachtgevers en -nemers.”
Hoe het in het echt gaat
Dat brengt me op de vraag hoe professioneel de praktische toepassing van de GIBIT is, zowel bij opdrachtgevers als opdrachtnemers?
Venrooy: “Wij zijn blij dat er na de GIBIT 2016 is gekozen om door te ontwikkelen naar de vernieuwde GIBIT. Daar zien wij een aantal verbeteringen. Belangrijk zijn de toolbox en de overeenkomstgenerator die moeten leiden tot maatwerk en een meer proportionele en weloverwegen toepassing van GIBIT-voorwaarden. Professionaliteit bij opdrachtgevers uit zich in de juiste maatwerktoepassing van de GIBIT-voorwaarden toegespitst op de concrete uitgevraagde opdracht en niet het onverkort van toepassing verklaren van de GIBIT zonder oog voor de daadwerkelijke opdracht.”
Ducastel: “Inderdaad, ook wij zien zowel bij leveranciers als gemeenten ruimte voor verbetering bij het toepassen van de GIBIT. Daarom zal bij het implementeren van de vernieuwde GIBIT de focus liggen op het proportionele gebruik van de voorwaarden.”
Proportionaliteit
De toelichting op de GIBIT van 2016 adviseerde al de proportionaliteit van eisen goed in de gaten te houden. Gebeurt dat dan niet?
De Vries: ‘Nee, in de meeste gevallen niet. In de minderheid van de gevallen treffen we opdrachtgevers die erop gericht zijn door onderhandeling tot een resultaat te komen dat voor beide partijen goed is. In de meeste aanbestedingen echter is het een kwestie van slikken of stikken omdat je zonder meer akkoord moet gaan met de eis om de GIBIT-voorwaarden te accepteren zoals die zijn.”
Van der Harten: “Ik vind ook dat de GIBIT in algemene zin onvoldoende praktisch toegepast wordt. Er is niet genoeg en vaak helemaal geen afstemming op de uitgevraagde ICT-producten en diensten. In de vraag en antwoordronde wordt dat niet rechtgetrokken.”
Veenstra: “Ik erken dat dat lang niet altijd gebeurt. Er zijn gemeenten die de GIBIT ‘as is’ van toepassing verklaren. Dat doen we zelf ook wel eens in de verwachting dat de vragen in de Nota van Inlichtingen sneller te beantwoorden zijn dan op voorhand alle ‘tenzij’s’ uit te werken. Dan blijkt wel eens dat de uitgevraagde ICT-prestatie zo complex is dat je als aanbestedende dienst niet alle consequenties overziet. Dan kies je er juist bewust voor later verfijning te bereiken. Ik verwacht dat de vernieuwde GIBIT gemeenten helpt met het vinden van de juiste proportionaliteit.”
Miedema: “Dat verwacht ik niet. Volgens mij is er ook in de 2020-versie geen ruimte voor proportionaliteit. Dat moet echt anders. Het zou een goede zaak zijn als de leveranciers zouden samenwerken om te weigeren tegen deze voorwaarden nog te leveren. De voorwaarden zijn simpelweg niet in het algemeen belang. Het klinkt misschien vreemd, maar leveranciers zouden samen op moeten trekken om de dienstverlening aan de burger (daar gaat het toch om) te verbeteren, maar de GIBIT in zijn huidige vorm en vooral praktijk maken dat onmogelijk. Zolang de toepassingpraktijk niet verandert wordt het niks.”
Ducastel: “Vanuit de VNG adviseren wij gemeenten de eisen goed af te wegen en de ruimte die de GIBIT biedt te gebruiken om nadere afspraken te maken. We gaan er toch echt vanuit dat de nieuwe GIBIT dat makkelijker zal maken, maar het zijn natuurlijk de opdrachtgevende gemeenten die het feitelijk moeten doen.”
Juridisering?
De ruimte om er op basis van prestatie en inhoud mee te werken staat of valt met de vraag hoe rigide, lees juridisch, er met de voorwaarden wordt omgegaan. Dan roept de vraag op of de GIBIT het aanbestedingsproces hebben gejuridiseerd of juist niet?
Van der Harten: “Wat mij betreft niet. Juridische voorwaarden zijn vrijwel altijd onderdeel van een uitvraag geweest.”
Venrooy: “Nee, het is juist minder juridisch geworden. Als de GIBIT zonder aanpassingen van toepassing wordt verklaard, stellen we een aantal vragen die de proportionaliteit weer terug brengen. Bij aanbestedingen waar gemeenten aanvullend aan de GIBIT voorwaarden hebben opgenomen, zien we juist dat deze gemeenten de proportionaliteit al hebben teruggebracht.”
De Vries: “Je zou kunnen stellen dat het inderdaad zo is. Een kwestie van ‘accepteer de GIBIT zoals die is’. Lekker simpel. Bij de verwerkersovereenkomst werkt dat perfect, maar bij ICT-prestaties is het knap lastig te horen dat bij de levering van zegge tien dagen dienstverlening en een opdrachtwaarde van ongeveer 10.000 euro evengoed een mogelijke boete van 5.000.000 euro hoort. Zo is de GIBIT een ‘dwingend’ juridisch kader, dat makkelijk wordt toegepast, maar waarin de proportionaliteit ver te zoeken is.”
Miedema: “Dat onderschrijf ik. De GIBIT leiden zelfs tot juridicularisering. Bij gebrek aan inhoudelijke en zelfs juridische kennis wordt de publieke sector aan het eind van de rit toch in het ootje genomen. Dat komt omdat gemeenten hun opdrachtgeversrol – ook met GIBIT – niet goed invullen, kúnnen invullen, bij gebrek aan inhoudelijke kennis. De GIBIT heeft gestold wantrouwen (ten opzichte van opdrachtnemers) gestandaardiseerd. Ik hoop en verwacht dat rechters dit nog wel gaan corrigeren.”
Toolbox
De toekomst zal het uitwijzen. Maar kennelijk onderkent ook de VNG dat het mogelijk schort aan de uitvoeringspraktijk. Gaan ‘toolbox’ en ‘overeenkomstengenerator’ daar verbetering in brengen?
Ducastel: “Dat is uitdrukkelijk de bedoeling. De nieuwe GIBIT ondersteunt gemeenten om tot een op de specifieke omstandigheden en de ICT-prestatie toegespitst proportionele set voorwaarden te komen.”
De Vries: “Een standaard helpt. Concrete ondersteuning bij de toepassing van die standaard is noodzakelijk. Een knock-out criterium als ‘Gij zult de GIBIT integraal accepteren’ helpt niet. Met de nieuwe verbeterde aanpak kunnen we best een heel eind komen, maar het zal nog even blijven schuren. Dat mag, als we dat maar bespreekbaar kunnen houden en werken aan de gemeenschappelijke belangen.”
Veenstra: “Ik zie het als een eerste aanzet. Ik zit zelf in de werkgroep die de toolbox vormgeeft en probeer er zoveel mogelijk hulpmiddelen in te passen. Alleen is de techniek niet in staat straks bij de livegang alles beschikbaar te stellen. En dat geeft ook niet, want het is veel belangrijker dat gemeenten ermee aan de slag gaan en ervaringen delen met de VNG.”
Miedema: “Die toolbox is op zich een goed idee, maar je verandert er de attitude van mensen niet mee. Het wordt tijd dat gemeenten anders naar samenwerking bij aanbestedingen kijken, de relatie van opdrachtgever en opdrachtnemer moet echt gelijkwaardiger worden.”
Venrooy: “De toolbox kan zeker leiden tot een betere en proportionelere toepassing van de GIBIT. Het valt en staat inderdaad met de juiste toepassing. Ik wacht af of dit in de praktijk echt verbetering gaat brengen. Ik hoop wel dat gemeenten aan leveranciers ruimte geven om bij de overeenkomstengenerator antwoorden en keuzeopties toe te voegen. Anders blijft het ongelijkwaardig, dus ‘tekenen bij het kruisje’.”
Ducastel: “De GIBIT2016 was ontworpen als vangnet met 23 ‘tenzij-’bepalingen waar nadere afspraken over gemaakt konden worden. Gemeenten verklaarden de GIBIT echter integraal van toepassing zonder nadere invullingen van deze bepalingen. Daar hebben we in gezamenlijkheid als markt en overheid lering uit getrokken. De vernieuwde GIBIT biedt gemeenten de mogelijkheid om in het bijzonder met de toolbox specifieke afspraken vast te leggen en daarmee een goede balans te vinden tussen de belangen van de opdrachtgever en de opdrachtnemer.”
Anders mee omgaan?
Het lijkt er op dat – naast de professionaliteit waar Miedema nadruk op legt – door de meesten van jullie de standaardisering die het gevolg is van de GIBIT als vooruitgang wordt gezien, maar dat de uitvoeringspraktijk echt nog te wensen overlaat. Ik hoor ‘rigide’, ‘onevenwichtig’, ‘geen ruimte voor maatwerk’ en meer. Wat zou er volgens jullie aan de GIBIT of aan de uitvoeringspraktijk ook na de vernieuwing van de GIBIT moeten veranderen?
Miedema: “Het is vooral een attitudekwestie. Het moet gaan om werkende ICT voor de publieke dienstverlening. Het ritselt van de puntoplossinkjes, interfaces, datadistributiesystemen en servicebussen. Enorm complex dus. Zo lang dat niet anders wordt aangepakt (minder procesmatig, minder juridisch) worden onmogelijke eisen gesteld én geaccepteerd en is het vervolg een lange reeks meerwerk om toch tot iets zinnigs te komen. We moeten het samen doen, met het oog op het algemeen belang. Bedrijven zijn uit op continuïteit, niet op winstmaximalisatie. Daar heb ik geen andere GIBIT voor nodig, juist niet, maar meer ruimte voor het samen vinden van eenvoudige, werkende en werkbare oplossingen. Discussie over aansprakelijkheden en de onverzekerbaarheid daarvan leiden van deze hoofdzaak af.”
Venrooy: “Ik ben niet zo pessimistisch, er is al veel verbeterd. Maar laat de verandering een continu samenspel zijn tussen gemeenten, VNG en leveranciers. Niet eens per vier jaar, maar jaarlijks. Dat zou al helpen, de ICT-wereld verandert snel.”
De Vries: “Er moet een eind komen aan de GIBIT als gestold wantrouwen. Dat vergt een mentaliteitsverandering bij gemeenten. En ja, ook bij leveranciers kan het een en ander beter. Het zou ideaal zijn als er op basis van vertrouwen gegund kan worden.”
Van der Harten: “Het zou de bruikbaarheid van de GIBIT ten goede komen als het gebruik van de overeenkomstengenerator en de toolbox als geheel continu onder de aandacht van de gemeenten wordt gebracht. Daarnaast hebben gemeenten ondersteuning vanuit de VNG bij het gebruik ervan nodig.”
Ducastel: “Dat is precies wat we als VNG Realisatie doen en gaan doen. Als beheerder van de GIBIT zijn we continu in dialoog met gemeenten en leveranciers over toepassing van de GIBIT en het verder doorontwikkelen daarvan. Het verankeren van de inrichtingsprincipes van Common Ground in de GIBIT is hierbij een belangrijk onderwerp van gesprek.
Veenstra: “Dat doorontwikkelen vind ik inderdaad belangrijk. Er mag meer aandacht komen voor beheer en updates. Om bijvoorbeeld cloud/verSaaSing meer uit te werken in de voorwaarden. Daarnaast ben ik er voorstander van de aansprakelijkheid (die is nu geregeld in artikel 13) te relateren aan de omvang de hele portfolio van gemeente en een specifieke leverancier. Als je als leverancier een grote portfolio met een opdrachtgever hebt is je aansprakelijkheid groter dan wanneer je bijvoorbeeld één ICT-prestatie levert. Ik heb wel eens voorgesteld om het DFA (dossier financiële afspraken) hiervoor te gebruiken. Om de aansprakelijk bijvoorbeeld af te toppen op twee keer de hoogte van het DFA. Makkelijk, helder, proportioneel én verzekerbaar voor leveranciers.”
