Al dertig jaar levert de praktijk van overheidsinformatisering niet op wat de theorie van beleidsvoornemens belooft. ‘Lippendienst’ mag het van Rob Meijer wel heten. De PBLQ- consultant ziet weinig progressie en vraagt zich af of een terreuraanval dan zou helpen.
Rob Meijer werd in 1985 hoofd van de VNG-afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (IBA), waar invoering van een digitale bevolkingsadministratie (GBA, inmiddels BRP) een hot issue was. Sindsdien is hij in diverse onderzoeks-, management- en consultancyfuncties nauw betrokken gebleven bij de overheidsinformatisering, tegenwoordig als consultant bij adviesbureau PBLQ. In ‘Terug in de toekomst. Geschiedenis van het generieke informatie- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 tot 2015’ schetst Meijer een weinig imposant beeld van hoe ons land het er op dat vlak de laatste drie decennia van afbrengt: steeds dezelfde fouten, steeds dezelfde oplossingen, steeds de vaststelling dat ze niet werken. Dat Nederland internationaal niet slecht scoort lijkt, ofschoon schraal, een troost, maar betekent vooral dat het elders nog erger is.
In zijn begintijd speelde het ministerie van Binnenlandse Zaken een sleutelrol. Het stuurde het Rijkscomputercentrum aan, dus alle ministeries die iets met ICT wilden, moesten bij BiZa te biecht. Maar met het verdwijnen van mainframes en hun vervanging door mini- en personal computers verdween die noodzaak. Met de privatisering van dat RCC verloor het ministerie ook nog zijn expertise.
Nu had het als coördinerend departement nog wel een troef in handen: het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst. Dit Besluit IVR 1980 verplichtte departementen tot het opstellen van meerjarenplannen en deze door BiZa te laten goedkeuren. Meijer: “Maar daar is nooit iets van terechtgekomen.” Er was adequate regelgeving, maar handhaven, ho maar. Hij heeft er wel een verklaring voor. “Het leidde niet tot grote schade. Geen minister kon erover struikelen. En de Tweede Kamer was lam. Geen Kamerlid heeft er ooit naar gevraagd. De Kamer heeft het er steeds bij laten zitten. Die valt een behoorlijk verwijt te maken.”
Alleen woorden
In 1990 kwam er een nieuw IVR-besluit, waarbij de coördinerend minister meer aan zijn collega’s overliet. Wanneer een meerjarenplan ‘relevant is vanuit het oogpunt van de algemene coördinatie op het terrein van de overheidsinformatievoorziening’ (door de te coördineren partij te bepalen) wilde de minister het zien en kon hij ‘zo nodig zijn commentaar’ leveren. Ook dat bleef bij woorden. “Het is ook een kwestie van capaciteit. Er zaten anderhalve man en een paardenkop. En het was zeer de vraag of men voldoende kwaliteit had om die plannen te beoordelen.” Dus niet alleen: niet handhaven van potentieel effectieve regels, maar ook: er geen geld voor over hebben. Overigens bleek bij het onderzoek van de commissie-Elias dat geen ambtenaar of bewindspersoon weet had van het bestaan van het nog altijd geldende Besluit IVR 90. Ook veelzeggend.
Meijer meent een oplossing te hebben gevonden in de financiële functie van de overheid. Toen in de jaren tachtig de financiële overheidsadministratie een niet-gestandaardiseerde puinhoop bleek, zorgde een Operatie Comptabel Bestel voor regels en scherp toezicht op naleving. “Iedereen had schrik als de inspecteur Rijksfinanciën kwam.” Naast ambtelijk toezicht bestond parlementaire controle, door een Vaste Kamercommissie voor de Rijksfinanciën. Het domein kent ook een Financiële Verhoudingswet.
Daaraan analoog pleit Meijer nu voor een Operatie Informatie Bestel, een Informatie Verhoudingswet en een Kamercommissie voor de Overheidsinformatisering. “Dan moeten rollen en verantwoordelijkheden worden beschreven en vastgelegd, evenals eisen aan architectuur en beveiliging, en eisen aan kennis en kunde van opdrachtgevers. Nu ontbreekt dat. Als een ministerie zou zeggen: Wij maken om de twee jaar een begroting, zou iedereen dat ongehoord vinden. Maar voor ICT is nauwelijks iets geregeld.”
Verleiden en overtuigen
Dat kan ertoe leiden dat zowel Binnenlandse Zaken als EZ een berichtenbox ontwikkelt. Dat de overheid jaarlijks vijf miljard aan ICT verspilt, zoals wel te vernemen valt, gelooft Meijer niet, maar dit vindt hij een evident voorbeeld van verspilling. BZK tegen EZ, of breder: BZK tegen de rest, is verleden tijd met de aanstelling van één ambtenaar voor de hele Rijksbedrijfsvoering. Met zijn pleidooi daarvoor neemt Meijer een idee van topambtenaren Jaap Uijlenbroek en Roel Bekker over. “Zoals de gemeentesecretaris, die directeur bedrijfsvoering van de gemeente is.”
Maar er is toch een Rijks-CIO? Klopt, maar wie Maarten Hillenaar verhoord heeft zien worden door de Commissie-Elias, roept Meijer in herinnering, weet dat de opper-CIO amper iets te vertellen heeft. Datzelfde geldt voor Digicommissaris Bas Eenhoorn, stelt hij vast. Geen bevoegdheden, geen budget. “Het gaat nog steeds om verleiden en overtuigen, maar dat gebeurt bij de financiële functie toch ook niet?”
Manco’s worden als je ze omdraait remedies. Maak plannen, zorg voor adequaat budget, stel regels, leg verplichtingen op, dwing nakoming af, het lijkt zo voor de hand liggend. Waarom gebeurt het dan al dertig jaar niet? “Het heeft te maken met macht, met kennis, met capaciteit. Men wil zijn eigen ding doen. Zonder regels van buitenaf.” Waarom lukte het met Comptabel Bestel dan wel? “Er is een essentieel verschil met ICT: geld. Als je dat niet goed beheert, is het op zeker moment op. Dan heb je een probleem. Bij informatievoorziening is niet iets ineens op.”
Genoeg geëxperimenteerd
Meijer heeft In een recent Haags plan een aanzet gezien voor een Operatie Informatie Bestel. Echter: “Veel te vrijblijvend. Er moet weer van alles worden onderzocht, zoals de positie van departementale CIO’s. Niet onderzoeken, maar doen. We weten alles allang. Ik snap het wel: je krijgt het anders niet door de ministeries. Een onderzoek mag altijd wel. We hebben nu lang genoeg geëxperimenteerd. Dat was voor een deel onvermijdelijk. Maar nu moeten zaken geregeld worden.”
En de Wet Generieke Digitale Infrastructuur (GDI)?
“De kern is dat als de overheid zich richt op burgers of bedrijven dat gebeurt met gestandaardiseerde voorzieningen, zoals DigiD en Berichtenbox. Dat is goed. De kritiek is dat die voorzieningen ouderwets zijn. Dat is wel zo, maar je legt vast: nu gebruiken we dit. En vandaaruit ga je verbeteren. Dan gaat het over governance. Die is nu buitengewoon verbrokkeld. Maar de Wet GDI verzuimt het te regelen. Ook ontbreekt weer een deugdelijke financie- ring. Men gaat weer met tarieven werken. Dat leidt tot hoge perceptiekosten en het rondpompen van geld. Infrastructuur vergt structurele financiering. Maar voor digitale infrastructuur is nooit geld. Stel dat we bij de dijkenin- frastructuur zeggen: We hebben nu wat geld, maar weten niet of we dat in 2018 ook hebben. Komt er storm, dan gaan we wel met de pet rond. Dat zou niemand accepteren.”
In zijn boekje vraagt hij zich af: “Moet er dan eerst een ramp gebeuren?” Als ‘cynisch voorbeeld’ noemt Meijer daar het onderlopen van Nederland ‘door een terroristische aanval op de geautomatiseerde besturing van al onze waterbeheersingssystemen’. Tegenover iBestuur is het geen vraag meer: “Wat we nodig hebben is een goeie ramp.”
Naast de minister
“Het was bijzonder om de eerste CIO Rijk te zijn”, zei Maarten Hillenaar bij zijn vertrek in december 2013 in iBestuur. Het moet Rob Meijer niet lekker hebben gezeten dat Hillenaar niet alleen door zichzelf, maar vrij algemeen als de eerste Rijks-CIO wordt gezien. Op vier plekken in zijn boekje laat hij weten dat hij de eerste was. Het is onderwerp van onderlinge plagerijen, schrijft Meijer. “Formeel ben ik het omdat ik als directeur I bij BZK naast de minister in de Tweede Kamer zat toen de Kamer instemde met het besluit tot het inrichten van deze functie.” Maar hij gunt Hillenaar ook eer. Hij heeft de functie ‘echt van de grond gekregen’.
