Er is een brede wens voor meer burgerbetrokkenheid bij politiek en bestuur. Digitalisering kan daar bij helpen, maar het is geen wondermiddel en al helemaal geen quick fix voor de behoefte van burgers aan meer politieke betrokkenheid. In opdracht van het Europees Parlement deed het Rathenau Instituut onderzoek en constateerde dat het succes van digitale democratische instrumenten afhangt van zes condities.
Shutterstock.com
Gisteren konden we voor het laatst stemmen via het raadgevend referendum. Het huidige kabinet wil ervan af. Het referendum zou bij burgers verkeerde verwachtingen wekken. Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken) zegt hierover in een recent debat in de Tweede Kamer: “Veel kiezers rekenen erop dat er iets wordt gedaan met de uitspraak, terwijl het alleen maar vraagt aan het kabinet om een besluit te heroverwegen.” [1]
Maar wat nu? Eén ding staat vast: uit onderzoeken blijkt keer op keer dat burgers meer mogelijkheden willen om in te spreken en mee te beslissen. Ook aan de kant van bestuurders zien we een verlangen naar meer democratie. Minister Ollongren wil daarom de komende jaren inzetten op een versterking van de lokale democratie, omdat de besluitvorming daar dichter bij de burgers zou staan. Of dat werkelijk zo is, is de vraag. Bovendien is er ook op nationaal niveau nog wel een en ander te verbeteren als het gaat om burgerbetrokkenheid mét politieke impact. Digitale technologie kan daarbij helpen. Maar het is geen quick fix.
Bij het Rathenau Instituut hebben we, op verzoek van het Europees Parlement, recentelijk onderzoek gedaan naar de condities die eraan bijdragen dat digitale burgerparticipatie politieke impact heeft (Korthagen et al, 2018). Ons onderzoek bestond uit twee delen. In het literatuuronderzoek zijn vierhonderd publicaties meegenomen over digitale democratie, haar effecten en condities rondom succes en falen. Een belangrijke conclusie uit de literatuur is dat digitale initiatieven weliswaar vaak een maatschappelijke waarde hebben – bijvoorbeeld een gevoel van gemeenschap onder deelnemers of puur het feit dat deelnemers hun stem hebben kunnen laten horen – maar dat een concrete bijdrage aan beleid of politiek vaak mist. Dat kan leiden tot onvrede bij deelnemers en betrokken politici en beleidsmakers. In het tweede deel van het onderzoek hebben we daarom 22 lokale, nationale en Europese initiatieven voor digitale participatieprocessen geanalyseerd en vergeleken. Op die manier konden we condities identificeren die zorgen dat de inbreng van burgers juist substantieel bijdraagt aan politiek of beleid.
Behoefte aan democratische vernieuwing
Laten we nog eens kijken naar die behoefte tot democratische vernieuwing bij burgers. Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau uit 2016 blijkt dat twee derde van de Nederlanders het eens is met de stelling ‘Het zou goed zijn als burgers meer konden meebeslissen over belangrijke politieke kwesties’. Slechts één op de tien Nederlanders is het daarmee óneens. Uit hetzelfde SCP-onderzoek blijkt dat de roep om meer inspraak vooral lijkt voort te komen uit onvrede. Veel Nederlanders vinden dat politici onvoldoende luisteren en te veel gericht zijn op hun eigen belang en vragen zich af of politici wel weten wat er in de samenleving leeft. Uit de Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2015 blijkt dat de hang naar meer democratische vernieuwing vooral een hang is naar een ‘stemmingendemocratie’ met meer referenda en rechtstreeks gekozen bestuurders (meer gericht op stemmen en afrekenen) in aanvulling op de ‘overlegdemocratie’ (meer gericht op praten en vergaderen).
Burgers staan niet alleen in hun verlangen naar meer democratie. We zien ook behoefte aan democratische vernieuwing bij bestuurders en politieke partijen. De actiegroep Code Oranje is hier een goed voorbeeld van. Dit is een groep van enkele honderden burgemeesters, wethouders, ondernemers, raadsleden, wetenschappers en actieve burgers die zich zorgen maken over de staat van de huidige politieke democratie. Hun pleidooi is om burgers meer invloed en zeggenschap te geven en meer kennis en kunde uit de samenleving te betrekken bij politiek en bestuur. Zo willen ze een burgerakkoord in plaats van een regeerakkoord en stadscongressen waar burgers in plaats van raadsleden bij elkaar komen om tal van zaken in de gemeente te bespreken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zit op hetzelfde spoor, hoewel ze zich gematigder opstelt. Zij pleit net als Code Oranje voor meer experimenteerruimte [2]. Ook het Europees Parlement heeft in 2017 een motie aangenomen over e-democratie. Daarin pleit het voor meer e-participatie-initiatieven en e-voting binnen het Europees Parlement – inclusief de politieke fracties. Ook vraagt het de Europese Commissie om het democratisch tekort op Europees niveau te overbruggen via digitale tools voor meer burgerbetrokkenheid.
Zes condities
Digitalisering biedt goede mogelijkheden om de door burgers en bestuurders zo gewenste burgerbetrokkenheid bij politiek en bestuur te organiseren. Tegelijkertijd is technologie geen wondermiddel en al helemaal geen quick fix voor de behoefte van burgers aan meer politieke betrokkenheid. En lang niet alle onderwerpen lenen zich voor actieve burgerbetrokkenheid. Bovendien is online veiligheid en het risico op manipulatie van de uitslag door cybercriminelen, inmiddels ook een kwestie bij digitale burgerparticipatie. Uit ons onderzoek blijkt dat het succes van digitale democratische instrumenten afhangt van zes condities.
De meest cruciale conditie is een stevige link met een concreet besluit dat eraan zit te komen in de politiek of beleid of een formele agenda. De koppeling van de inbreng van burgers aan een formeel doel dus. Dit klinkt misschien als voor de hand liggend, maar er zijn erg veel voorbeelden waarin op een zodanig open manier aan het proces wordt begonnen, dat de resultaten in formele zin weinig opleveren. Soms zijn opbrengsten zo generiek dat het onduidelijk is hoe deze te vertalen in specifiek beleid of naar specifieke verantwoordelijkheden (zoals bij een groot pan-Europees participatietraject in 2009). Of er wordt onvoldoende duidelijk gemaakt waar nog echt ruimte zit tegenover wat al is afgesproken door de betrokkenen (zoals bij het Nederlandse internetconsultatie.nl). Digitale burgerbegrotingstrajecten scoren in onze studie heel goed op deze conditie, gewoonweg omdat een deel van het budget is gereserveerd voor inbreng van burgers. In Parijs bijvoorbeeld kunnen burgers online voorstellen doen voor projecten voor de stad als geheel of voor een bepaald district, in 2015 voor een totaal budget van zo’n 94 miljoen. Online kunnen ze elkaars voorstellen lezen, becommentariëren en/of steunen. Na een selectie door een cocreatie met de gemeentelijke organisatie kunnen Parijzenaren online (én offline) stemmen op een voorstel.
Digitale burgerbetrokkenheid is een leerproces
Een tweede conditie is helderheid over het proces. Hoe dragen deelnemers bij aan de besluitvorming en wie is precies waarvoor verantwoordelijk? Met die informatie kunnen de verwachtingen van betrokken burgers, ambtenaren en politici in goede banen worden geleid en wordt teleurstelling achteraf voorkomen. Ook hier doet het Parijse voorbeeld het goed. De gemeente Parijs toont op haar website duidelijke, laagdrempelige infographics. Die leggen uit hoe burgers betrokken kunnen worden bij gemeentelijke uitgaven, door bijvoorbeeld voorstellen te doen en te stemmen en door cocreatie. Ook het Finse burgerinitiatief scoort goed op deze conditie. Er zijn duidelijke fases in het proces gedefinieerd: 1) ideeën, 2) concept teksten, 3) wetsvoorstellen inclusief handtekeningen verzamelen, 4) overhandiging parlement en 5) parlementaire behandeling. Slechts één wetsvoorstel (van de vijftien die genoeg handtekeningen had verzameld) is aangenomen tot nu toe: één die het homohuwelijk mogelijk maakt. Toch is 83 procent van de Finse burgers wel tevreden met het inspraakinstrument, omdat zij zien dat hun voorstellen via officiële besluitvormingsprocedures worden afgewogen (Christensen et al 2017).
Feedback
Als derde is feedback belangrijk: laat aan deelnemers weten wat er is gebeurd met hun bijdragen. Feedback is een blijk van een goed georganiseerd, transparant proces. Ook is het een belangrijke vorm van verantwoording. Zeker als uiteindelijke besluiten afwijken van de resultaten uit het participatieproces. Feedback kan heel goed digitaal ingebouwd worden. Zo werkt in het burgerbegrotingsvoorbeeld van Berlijn-Lichtenberg de site via een feedbacksysteem: bij ieder voorstel is in een oogopslag duidelijk of het is toegekend (groen), in behandeling is (oranje) of is geweigerd (rood) en is bij de beslissing een korte, begrijpelijke toelichting te vinden. Bij het burgerbegrotingsinitiatief in Reykjavik kunnen deelnemers de besluitvorming volgen op een website. Ook ontvangen ze e-mails met updates die voor hen relevant zijn.
De vierde conditie is: kwantificeer als het even kan via stemmen of prioritering. Oftewel: doe meer dan alleen handtekeningen verzamelen. Bij digitale burgerbetrokkenheid wordt vaak gedacht aan petities. In zulke online tools worden eenvoudig veel steunbetuigingen gegeven én gemeten. Van digitale handtekeningen gaat echter een minder krachtig signaal uit dan van stemmen of van het rangschikken van voorstellen van belangrijk naar minder belangrijk. Sommige digitale initiatieven hebben een combinatie van online dialoog (of deliberatie) en stemmen. Dialoog kan de inhoudelijke kwaliteit van de meningsvorming van deelnemers verbeteren en stemmen tonen de steun voor die bijdragen. De Italiaanse Vijfsterrenbeweging experimenteert bijvoorbeeld met deze combinatie van deliberatieve en kwantitatieve elementen.
Ten vijfde: een effectieve communicatie- en mobilisatiestrategie – iets dat een grote uitdaging blijkt in veel (online) participatietrajecten. De bekendheid van de digitale tool om te kunnen meebeslissen is cruciaal om een zo groot en representatief mogelijke groep mensen te bereiken. Een effectieve communicatie- en mobilisatiestrategie bestaat uit meerdere online én offline instrumenten op maat, waarmee verschillende doelgroepen worden bereikt. Ook hier is Berlijn-Lichtenberg een goed voorbeeld. Daar is via media, folders, brieven en buurthuizen de aandacht getrokken voor participatief begroten. Dat levert per traject telkens nieuwe deelnemers op.
Als zesde: herhaal en verbeter. Digitale burgerparticipatie is een leerproces. Digitale burgerbetrokkenheid is een leerproces. Een herhaald participatieproces heeft meer kans op impact dan een eenmalig traject. Processen en digitale tools die je herhaaldelijk inzet, kun je gebruiksvriendelijker maken en beter inbedden in bestaande besluitvorming. Het is belangrijk om dan ook te meten hoe tevreden burgers zelf zijn met de participatiemogelijkheden en de resultaten. Dat gebeurt maar mondjesmaat. Een van de best practices hier is de consultatiewebsite Futurium van de Europese Commissie. Zij verbetert haar instrumenten op basis van ervaringen van deelnemers en stakeholders die worden verzameld in workshops.
Tot slot
Kortom, goede burgerbetrokkenheid is bewerkelijk. Maar als aan alle condities is voldaan, zijn belangrijke democratische waarden als transparantie, inclusiviteit en responsiviteit veiliggesteld en is digitale burgerparticipatie een goede aanvulling op de huidige democratische besluitvorming. In Nederland blijken er tot op heden nog maar weinig (succesvolle) voorbeelden van digitale burgerparticipatie te bestaan. Er is dus nog veel virtuele ruimte voor verbetering. Een voorstel: laten we beginnen met de burgerbegrotingen waarvan Nederland al wel offline-initiatieven kent. In ons onderzoek scoorden de digitale evenknieën ervan heel goed op de meeste condities.
Lees het volledige onderzoek Prospects for e-democracy in Europe. Ook is er een Nederlandse samenvatting.
Referenties
– Christensen, H.S., M. Jäske, M. Setälä & E. Laitinen (2017). ‘The Finnish Citizens’ Initiative: Towards Inclusive Agenda‐setting?’ In: Scandinavian Political Studies, 411–433.
– De Wit & Hoogwerf (2015). Maak lokaal actief burgerschap niet groter dan het is. Op: socialevraagstukken.nl.
– Green, J. E. (2010). The eyes of the people: democracy in an age of spectatorship. Oxford: Oxford University Press.
– Hendriks, F., van der Krieken, K., & Wagenaar, C. (2017). Democratische zegen of vloek?: aantekeningen bij het referendum. Amsterdam University Press.
– Hendriks et al. (2016). Bewegende beelden van democratie. Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur 2015. Den Haag: Ministerie van BZK.
– Korthagen. I., Van Keulen, I., Hennen, L, Aichholzer, G., Rose, G., Lindler, R., Goos, K., Nielsen, R.O. (2018). Prospects for e-democracy in Europe. Brussels: European Parliament, STOA panel.
– SCP (2016). Burgerperspectieven 2016 | 1. Kwartaalbericht van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau, p. 35.
– Tonkens, E. & van Duyvendak, J.W. (2015). Graag meer empirische en minder eufore kijk op burgerinitiatieven. Op: socialevraagstukken.nl.
[1] Uitgebreid verslag van het plenair debat Tweede Kamer over de afschaffing van het raadgevend referendum.
[2] Het wetsvoorstel Experimentenwet gemeenten is net teruggetrokken door het kabinet. De Raad van State heeft negatief advies uitgebracht. Het zou niets toevoegen aan wat nu al mogelijk is voor gemeenten, maar zal wel leiden tot ongewenste juridisering, beperking van de ruimte voor maatwerk en het naast elkaar bestaan van verschillende experimentenregelingen.
Ira van Keulen en Iris Korthagen zijn onderzoekers bij het Rathenau Instituut. Ira van Keulen is daarnaast parlementair liaison.
