Alleen red je het niet

Nieuwe miljardentaken voor gemeenten

door: Peter Mom, 12 januari 2012

Het Nationale Uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid (NUP), dat maar deels het beoogde resultaat bereikte, is gevolgd door de ‘implementatieagenda’ i-NUP, en nu komen er nog eens drie decentralisaties overheen. Hoe bereiden gemeenten zich voor? Als ze niet afwachten, zijn ze nog vooral zoekende.

Wethouder Edward van der Geest van Nunspeet heeft middelen en projecten in zijn portefeuille, waaronder ‘excellente informatievoorziening en dienstverlening’. Daarnaast is hij voorzitter van de Midoffice Community (MOC), een rond ICT-leverancier PinkRoccade Local Government opgetuigd samenwerkingsverband met 73 gemeenten (2,1 miljoen inwoners), dat met PinkRoccade en andere aanbieders de e-gemeente vooruit wil helpen. Zelf telt Nunspeet 27.000 inwoners, het ambtelijk apparaat 175 fte. Te weinig om de opgaven aan te kunnen die samenleving en rijksoverheid aan gemeenten stellen, vindt Van der Geest. En hij niet alleen. Met Harderwijk, Ermelo, Putten, Elburg en Zeewolde vormt Nunspeet ‘Rand6Meer’, dat in gezamenlijkheid de bedrijfsvoering aanpakt. 164.000 inwoners maken de basis een stuk breder. Gemeentesecretarissen werken de ideeën nog uit, maar voor ICT is het beeld al helder: zes afdelingen worden straks één. “We beginnen met ICT, de bodemplaat die nodig is om in te spelen op alle nieuwe dingen die gemeenten moeten doen.”

De wethouder situeert deze ontwikkeling aan de ‘achterkant’ en ziet er aan de ‘voorkant’ ook eentje. “Wij vragen van de rijksoverheid: wees duidelijk in wat je wilt. We hebben behoefte aan standaarden en prioritering. We zitten inmiddels bij KING aan tafel, in een bundeling van gebruikers. KING is nog wat zoekende, maar wij hopen dat het een coördinerende rol wil spelen richting ministeries, zodat er meer samenhang ontstaat. Ja, die is nog steeds onvoldoende. KING kan als kwaliteitsinstituut achteraf een goedkeuringsstempeltje zetten, maar het is zeker zo effectief vooraf samenhang te borgen.” Tot samenhang stimuleert hij ook leveranciers. Binnen zijn MOC werken bedrijven samen en dat PinkRoccade Planconsult overnam, actief in zorg en welzijn, ziet hij ook in dat licht. “Systemen moeten moeiteloos kunnen samenwerken. Het moet sneller, strakker, dynamischer, flexibeler. En ook goedkoper.”

Drie decentralisaties
Observaties over gemeentelijke schaalgrootte, door Den Haag geïnitieerde onsamenhangende uitdagingen en daarmee verband houdende wenselijkheid van bovenlokale samenwerking zijn niet van vandaag of gisteren, moet Van der Geest erkennen. Maar wat gebeurt er in het Nunspeter gemeentehuis als vanuit Den Haag (kabinet + VNG) wordt aangezegd dat alle zorg voor jeugd die onder het Rijk, provincies, grootstedelijke regio’s, AWBZ, Zvw en gemeenten valt: jeugdgezondheidszorg, provinciale jeugdzorg, jeugdbescherming en jeugdreclassering, jeugd-GGZ (inclusief begeleiding), zorg aan licht verstandelijk beperkte jeugdigen en gesloten jeugdzorg, een gemeentelijke verantwoordelijkheid wordt? Zo is het verwoord in de Kamerbrief, waarmee de regering eind september de ‘stelselwijziging zorg voor jeugd’ toelichtte. Naast Jeugdzorg wordt ook het stimuleren dat mensen zo veel mogelijk zelf in hun onderhoud voorzien een gemeentetaak: gemeenten worden verantwoordelijk voor uitvoering van de Wet werken naar vermogen (WWNV), die begin 2013 de Wet investeren in jongeren (WIJ), sociale werkvoorziening (Wsw) en werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) moet vervangen. In 2013 moet de lokale overheid ook de derde gedecentraliseerde taak oppakken: de extramurale begeleiding van mensen met een beperking ter behoud, bevordering of compensatie van hun zelfredzaamheid. Dat gaat van de AWBZ naar de door gemeenten uitgevoerde Wmo. Hoe de decentralisaties er exact gaan uitzien, wordt nog uitgewerkt.

Samenwerken
En hoe zit het nou met de jeugdzorg aan het Nuldernauw en Wolderwijd? Van der Geest blijft inzetten op samenwerking. Wat bij automatisering gloort (een intergemeentelijke ICT-afdeling), ziet hij bij andere afdelingen minder, maar: “Het verandert. Jeugdzorg, Werken naar vermogen, alleen red je het niet. Je móet samenwerken. We hebben het geprobeerd met Belastingen. Dat is mislukt, iedereen vond wel een reden om het niet te doen. Dat kan niet meer. Het móet nu gewoon. Dus: weerstanden overbruggen. Kennis, capaciteit en schaalgrootte organiseren. We hebben bijeenkomsten, in de regio, provinciaal. Wat is de impact voor gemeenten? Wat voor de regio? Hoe vinden we de juiste schaal voor de uitvoering? Het is er nog niet, maar het broeit wel.”

Verkennen
Het broeit ook in Noordoost-Brabant, waar een twintigtal gemeenten antwoord zoekt op vragen als: wat kunnen we zelf, wat moet bovenlokaal? De wijze waarop Jan Fraanje, gemeentesecretaris van Boxtel, erover praat verraadt een zeker enthousiasme, dat hij verklaart met zijn optimistische natuur en de notie ‘dat als je het op de landelijke manier blijft doen, de kosten nooit beheersbaar worden’. Fraanje: “We zijn aan het verkennen. Soms met wat-alsscenario’s. Want veel is nog onduidelijk. Dat de bandbreedte bij het budget voor de overheveling van de AWBZ-begeleiding naar de Wmo meer dan een miljard is, het verschil dus tussen wat minimaal en maximaal wordt genoemd, zegt genoeg. Over welke zaken gaat het? En welke budgetten? In die fase zitten we nu. Naarmate dat helderder wordt, kun je definitiever plannen. Daarbij hebben we als stelregel: eerst het beleid, dan de ICT.”
Is daar genoeg tijd voor? Fraanje wijst op de Wet werk en bijstand, waar de wijzigingen per januari 2012 (inkomenstoets huishoudens) ‘weer op het allerlaatste moment’ duidelijk werden. Januari 2013 voor de Wet werken naar vermogen is ‘eigenlijk ook te snel’. Maar, meent optimist Fraanje, ‘ook een kans’. Want: “De VNG heeft modelverordeningen die door 99 van de 100 gemeenten worden geaccepteerd als vertaling van wetgeving naar lokale regelingen. Dat zou op ICT-gebied ook moeten. Een vertaling van wetten naar standaardwerkprocessen. Als dat landelijk beschikbaar kan komen, scheelt dat veel tijd, moeite en geld.”

ICT-basis
Robin Paalvast wil nog een stap verder. Hij is gemeenteraadslid (D66-fractieleider Zoetermeer), ambtenaar (strategisch I-adviseur gemeente Westland) en ‘vakbondsman’ (bestuurslid VIAG). “Probeer de vertaling in een kant-en-klaar pakket aan te leveren: generieke afspraken die je als business rules in een plug-in kennissysteem onderbrengt. Samen met best practices van voorlopende gemeenten kun je dat als een werkend geheel aanbieden aan alle gemeenten. Je zou het gezamenlijk kunnen aanbesteden. Dat is dan een logisch vervolg. Aan de GBA-modernisering zie je dat je voor zulke concepten de handen steeds meer op elkaar krijgt.” Paalvast zet de decentralisaties ‘op de tweede plaats’. Want het moet ‘in de goede volgorde’. Eerst moet ‘de ICT-basis op orde’.
Daarmee is de link gelegd naar KING en NUP, het Nationale Uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid, dat van BZK geen ‘urgentieprogramma’ mocht heten, zoals bepleit door de commissie-Wallage, die ertoe adviseerde. Een Gateway review (al weer twee jaar terug) toonde aan dat slechts drastische ingrepen hoop konden bieden op realisering van de hoge ambities, en op de einddatum van de operatie (een jaar geleden) bleek dat weliswaar mooie basiscomponenten zijn ontwikkeld, maar het er nog aan schort die doeltreffend in te zetten. Dus is het wellicht niet te vroeg om toch van urgentie te gaan spreken nu er drie gigantische klussen op gemeenten afkomen die om slimme ICT-ondersteuning schreeuwen. De follow-up, waarvan de begeleiding van gemeenten door KING nu een beetje gaat lopen, is i-NUP gedoopt, met het i’tje van implementatie.

Jeugdzorg
KING-directeur Tof Thissen noemt de overdracht van jeugdzorgtaken de grootste uitdaging. Dat gebeurt pas begin 2016 en is het meest complex. Maar er kan, evenals voor de andere decentralisaties, al veel worden gedaan. “Om welke mensen gaat het? En hoeveel? Dagbehandeling AWBZ, daarover hebben zorgverzekeraars gegevens. Hoeveel kinderen krijgen verschillende vormen van jeugdzorg? Daarvoor kun je naar Bureaus Jeugdzorg. Hoeveel Wajongers er zijn weet het UWV, misschien tot op postcodeniveau.” Ingrid Hoogstrate, programmamanager Operatie NUP bij KING: “Dan kun je, als je straks weet hoe het precies wordt, direct standaardprocessen gaan maken. Beleid is lokaal, processen eronder zijn hetzelfde. Doe dat samen. Dat wil KING, met gemeenten, maar die moeten wel aangeven dat ze het willen.” Thissen: “We werken in opdracht van gemeenten.”

De GBA-modernisering, waarvoor KING ook een ondersteuningsoperatie heeft opgezet, loopt tot 2016, als ook Jeugdzorg bij gemeenten komt. i-NUP loopt tot 2015. KING echter vooralsnog tot eind 2012. In het voorjaar is er een evaluatie en de VNG-ledenvergadering van juni besluit over de voortgang. “Spannend, maar ik ben er wel gerust op”, zegt Thissen. Hij wordt genoemd als GroenLinks-kandidaat voor het burgemeesterschap van Nijmegen. Gaat hij het doen als hij gevraagd wordt? “Daar ga ik hier niets over zeggen.”

Urgentie
Gemeenten die ondersteuning willen, moeten KING dus in de lucht houden, met mogelijk een andere directeur, en er opdrachten aan geven. “Maar,” signaleert Thissen ook, “gemeenten zijn moeilijk in een sense of urgency te brengen.” En dat terwijl door de nieuwe taken het Gemeentefonds met meer dan vijftig procent groeit. Een bevoegdhedenoverdracht in een omvang ‘zonder precedent’.

KING hield in november vier bijeenkomsten met als aangekondigde deelsessies ‘Decentralisatiedebat met Divosa’ en ‘Jeugdzorg als nieuwe taak’. In Helmond werden die gecanceld. Er was onvoldoende belangstelling en ook elders liep de inschrijving niet hard. Voor generieke i-NUP-ondersteuning in KING’s Operatie NUP is 28 miljoen beschikbaar en voor speciale, door gemeenten in te vullen ondersteuning 104 miljoen, door het Rijk voorgeschoten via een ‘kasschuif’ en na 2015 terug te betalen. In Helmond noemde iemand dat ‘een sigaar uit eigen doos’. Dat gemeenten daarmee weliswaar kosten maken, maar er straks door de baten beter uitspringen, werd ook niet allerwegen geloofd. Ingrid Hoogstrate weet van gemeenten die de i-NUP-gelden op een rekening parkeren om er straks in elk geval rentevruchten van te plukken. Geen signalen van overtuigend urgentiebesef.

Equiperen
Leo Smits, directeur van Het Expertise Centrum, vindt het ‘verstandig als gemeenten zich zorgen maken’. Met een groei van het Gemeentefonds, die betrokkenen ‘nog niet op een miljard nauwkeurig’ kunnen aangeven, en die ook nog gepaard gaat met ‘een ombuiging, waarvan de effecten totaal niet helder zijn’, is er genoeg aanleiding voor. “Het is een enorme taakverzwaring. En een enorm budget. Dat kun je als gemeente niet zomaar verwerken. Daarvoor moet je geëquipeerd zijn. Met je organisatie, administratie, systemen, mensen. Hoeveel? Hoe opgeleid? Volstrekt ondenkbaar dat het zonder adequate ICT kan. i-NUP kan helpen, maar is geen antwoord op de overkomst van taken. Er wordt te makkelijk gedacht: we wachten maar af en we zien wel. Ook de VNG straalt uit: het komt allemaal goed.” Smits moet het nog zien.

Samen de ‘houtje-touwtje middeleeuwen-ICT’ vervangen

Erik Gerritsen was zeven jaar gemeentesecretaris van Amsterdam en nu inmiddels drie jaar bestuursvoorzitter van Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam. Hij kent dus beide kanten, ziet daar vooral organisatiespecifieke systemen en kwalificeert de ICT-situatie als ‘verouderd en versnipperd’. Op de Verwijsindex Risicojongeren na is informatie-uitwisseling in de keten ‘vrijwel non-existent’. Vanuit de justitieketen/Raad voor de Kinderbescherming loopt wel al jaren een programma keteninformatisering, dat volgens Gerritsen weliswaar ‘miljoenen heeft gekost en blijft kosten’, maar ‘slecht functionerende systemen heeft opgeleverd die vaak niet eens gebruikt worden’. Zijn diagnose: “Op dit moment is de ICT-ondersteuning voor een toekomstvast jeugdzorgstelsel onder regie van gemeenten volstrekt onder elke maat.”

Treurig wellicht, maar tegelijkertijd biedt het ‘een unieke kans voor green field redesign’ door gemeenten. Een relatief beperkte legacyproblematiek zorgt voor een tamelijk blanco domein, waar de informatievoorziening zich relatief snel opnieuw en goed laat inrichten. Gemeenten moeten daarvoor (vanwege schaaleffecten in samenwerkingsverbanden) wel de regie nemen in het ontwikkelen van visie, businesscase en realisatieplan. “Doen ze dat niet, dan gaan alle gemeentelijke organisaties en jeugdzorginstellingen of niets doen, en krijg je verdergaande verschraling, of zelf iets nieuws bouwen, wat tot nieuwe eilandautomatisering leidt. Of gemeenten hiervoor voldoende zijn toegerust hangt af van de kwaliteit van het informatiemanagement.” Ze doen er slim aan te poolen en samen te werken met informatiemanagement- en ICT-afdelingen van jeugdzorgorganisaties, vindt Gerritsen, temeer omdat sprake is van ‘schaarse’ kwaliteit doordat informatiemanagement- en ICT-kennis ‘in het algemeen zeer dun gezaaid’ is.

Gerritsen wijst erop dat zowel landelijk (Jeugdzorg Nederland) als bij zijn eigen bureau (stadsregio Amsterdam) ‘al in redelijk detail uitgewerkte IM/ICT-plannen’ beschikbaar zijn. Ze ondersteunen het werk van de Bureaus Jeugdzorg, maar bevatten ook een ‘routeplan’ voor de (geautomatiseerde) informatievoorziening in het jeugdzorgdomein, dat bruikbaar is voor gemeenten. “Wij hopen de samenwerkende gemeenten in de stadsregio Amsterdam als partner te interesseren voor dit vernieuwingstraject, dat gebruikmaakt van open standaarden en open source, zodat we gezamenlijk aan nieuwe ICT-ondersteuning van de jeugdzorg kunnen werken in plaats van dat er alleen een nieuw systeem voor de Bureaus Jeugdzorg komt”, aldus Gerritsen, die de noodzaak van dat laatste (vernieuwing bij Bureaus Jeugdzorg) nog eens onderstreept door de bestaande situatie te omschrijven als ‘houtje-touwtje middeleeuwen-ICT’.

iBestuur Magazine 1

tags: , ,

- - - - -

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie.