Samen met zijn allen

“Er zijn in de uitvoering van de Participatiewet grote kansen om als gemeenten slimmer, klantvriendelijker en goedkoper te werken als we als één overheid samenwerken. In 2010 bedachten Nicoly Vermeulen, RvB-lid van de SVB, en ik daarom dat het uitkeren van de bijstand slimmer en goedkoper moest kunnen.”
Het ei van Columbus, zoals het samenwerkingsverband ‘Gezamenlijke Backoffice Inkomensvoorziening’ het op zijn homepage presenteert onder de wervende kop ‘Waarom is GBI zo’n goed idee?’.

De ‘ik’ in het citaat is Maarten Schurink, toen hij het schreef (het moet 2015 zijn geweest) Utrechts gemeentesecretaris en voorzitter van de ‘begeleidingsgroep GBI’. Sinds half mei is hij voorzitter van de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank. Hij volgde Vermeulen op, met wie hij dus zes jaar terug had bedacht dat bijstand betalen slimmer en goedkoper kon. Zij was begin februari door staatssecretaris Klijnsma bij de SVB weggehaald na het fiasco rond pgb-betalingen.

Op zich positief dat gemeenten gezamenlijk tot een standaard willen komen, maar de gemeentelijke autonomie staat dat in de weg. Diverse initiatieven om dingen samen te doen zijn een stille dood gestorven. Eerst zien, dan geloven. Aldus een reactie uit leverancierskring.

Turbulente wereld, die van werk, inkomen en participatie. Een gezamenlijke backoffice is ook op de achtergrond geraakt. Eerst was het idee backofficeprocessen voor bijstandsverstrekking uit te besteden aan SVB of UWV (op de GBI-site met KING ‘kennispartners’ genoemd). Dat leverde geen positieve business case op. Daarop is de koers verlegd naar de frontoffice. GBI wil nu processen annex transacties standaardiseren en zoveel mogelijk geautomatiseerd laten verlopen.

Eigenaarschap

Inkomensverstrekking is uiteengerafeld in 42 transacties, waarvan er twee gedetailleerd worden uitgewerkt: aanvraag levensonderhoud (ALO) en informatiegestuurd handhaven. Dat moet volgens een ‘Strategische Agenda GBI (maart 2016) leiden tot een ‘voorziening die 1x door gemeenten zelf wordt ontwikkeld en onderhouden’ en dan ‘grootschalig door alle Nederlandse gemeenten lokaal kan worden gebruikt’. Zo blijft alles eigendom van gemeenten. “Dit eigenaarschap is een belangrijke trendbreuk met de huidige, als ongemakkelijk ervaren afhankelijkheid van de markt.”

Twaalf ‘koploper’-gemeenten zijn de GBI-alliantie aangegaan: Amsterdam, Den Bosch, Den Haag, Eindhoven, Emmen, Enschede, Groningen, Nijmegen, Rotterdam, Tilburg, Utrecht en Zwolle. Ze stelden personeel beschikbaar en huurden, gefinancierd door SZW (ministerie en VNG heten op de GBI-site ‘opdrachtgevers’), voor de begeleiding bij drie organisatieadviesbureaus externen in. Onder hen Math Muijres, in een grijs verleden ICT-directeur bij UWV en korte tijd verbonden aan Boer & Croon. Boer & Croon Nextrategy maakte in 2005 een plan voor slimmer en goedkoper opereren (‘Een totale besparing van ruim €500 miljoen is te realiseren in Nederland’) door vorming van een gezamenlijke backoffice voor sociale diensten, maar dat is in de vergetelheid geraakt.

Ook nu zijn de ambities omvangrijk. Transacties zijn verdeeld over drie ‘segmenten’. 21 behoren tot de ‘voorkant’ annex ‘front end’, waar ze een rol spelen bij het bepalen van de aanspraak op een uitkering, zoals aanvraag, (her)beoordeling en mutaties. Het segment ‘koppelingen en specialties’ omvat zestien transacties voor specialistische toepassingen, waaronder informatiegestuurd handhaven, managementinformatie en koppelingen tussen ‘front end’ en ‘back end’. Die laatste is het derde segment: voor vijf bulktransacties als berekenen, betalen en verantwoorden.

Integraal

“In het eindbeeld is sprake van één geïntegreerde geautomatiseerde werkondersteuning voor de integrale uitvoering van de inkomensvoorziening in alle Nederlandse gemeenten.” De backoffice wordt later aangepakt. Over bulktransacties meldt de agenda: “Steeds meer functionaliteiten van deze Back end worden overgenomen door de nieuwe Front end. […] Op de lange termijn kan de Back end van de GBI-voorziening ook bestaan uit één modern centraal geëxploiteerd kernsysteem, dat zich richt op bulkprocessen als berekenen, loonadministratie, verantwoorden en betalen.”
De ambities reiken verder dan inkomensvoorziening: “Wanneer GBI slaagt, zullen andere vergelijkbare omvangrijke uitvoeringsprocessen volgen. Dat is dan enkel een kwestie van tijd.”

Als alle gemeenten meedoen levert digitaal ALO 75 miljoen op

Het gaat veel opleveren, denken gemeenten. Nico Middelbos, manager maatschappelijke ontwikkeling in Zwolle, zei november vorig jaar op een Divosa-congres dat klantmanagers voor een aanvraag gemiddeld 395 minuten nodig hebben. Na automatisering nog maar 120. Als alle gemeenten meedoen levert digitaal ALO 75 miljoen op. Staatssecretaris Klijnsma gaat volgens Middelbos de wet aanpassen als belemmeringen GBI tegenwerken.

Kansrijk

Een Gateway review wees uit, aldus de strategische agenda, ‘dat een geslaagde implementatie zeer waarschijnlijk lijkt’. Maar ook ‘dat er voortdurend voor zal moeten worden gewaakt dat risico’s niet omslaan in grote problemen’. De reviewers deden acht aanbevelingen, waaronder het advies ‘om met een onvoorwaardelijk commitment op het concept en de invoerings- en maakstrategie de samenwerking met de andere gemeenten aan te gaan, dat uit te spreken en er naar te leven’. Dit heet ‘integraal meedoen’, ofwel ‘meedoen op álle te ontwikkelen transacties en bedrijfsservices van GBI in het Front end en het specialistische segment’.

De gemeenten zijn een zo hechte club geworden en van de haalbaarheid van hun ideeën zo overtuigd geraakt dat ze van een gesubsidieerd verband om mogelijkheden te verkennen en uitvoeringsplannen te smeden per 1 juli ‘netwerkregie-organisatie’ zijn geworden die zichzelf moet bedruipen. Colleges van B en W hebben daarover expliciet een besluit genomen. Althans, negen koplopers hadden dat eind augustus gedaan. Vier andere, Haarlem, Lelystad en Ommen/Hardenberg (die twee hebben samen een ‘bestuursdienst’) waren toen wel al formeel toegetreden. Bedoeling is dat gemeenten een coöperatie gaan vormen. Zo lang die nog niet is opgericht werken ze, om ervaring op te doen, alsof ze een coöperatie zijn. Anco Hamming, manager zorg en inkomen in Nijmegen, is voorzitter. Wouter de Haan is, naast interim hoofd Informatievoorzieningen gemeente Utrecht, kwartiermaker-directeur.

Edison

Voor de netwerk-regieorganisatie is voor de tweede helft van 2016 525.000 euro begroot en voor 2017 1.060.000. Tussen 2016 en 2019 zal de personeelsformatie volgens de plannen groeien van 5 naar 8 fte. Genoemde bedragen betekenen bij deelname van twaalf gemeenten respectievelijk ongeveer 23,5 cent en 44 cent per inwoner voor acht gemeenten en voor de G4 circa 6,5 en 15,5 cent. Deze lagere bedragen houden verband met een ‘compensatieafspraak’ met Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht.

Gecompenseerd wordt omdat GBI wil profiteren van een innovatieprogramma van de vier grote steden, waarvan ontwikkeling van een digitale aanvraag levensonderhoud deel uitmaakt. Voor dat programma, eerst ‘Professional Portal’ genoemd, sinds kort ‘Edison’, neemt Wigo4it, de ICT-coöperatie van sociale diensten van de G4, de tijd. De GBI-agenda voorziet voor het tweede kwartaal van 2019: ‘1e gemeente heeft integrale Front end PP/I geïmplementeerd’.

“Edison wordt de frontoffice van Socrates,” zegt kwartiermaker De Haan. Socrates is het socialedienstsysteem van Den Haag, waarvan de bouw in 1994 is gestart, dat vanaf 2005 is herbouwd en bij de start van Wigo4it in 2007 ter beschikking kwam van de G4. Gevraagd naar risico’s, waarvoor de Gateway review steviger beheersing aanbeval, noemt De Haan ‘meeliften op het Edison-programma’ als eerste. “Het is innovatie van de G4. Die moet het wel zo inrichten dat het kan worden hergebruikt door GBI. We moeten afwachten of het past voor de andere GBI-gemeenten.” Er zal toch wel overleg zijn? Jawel. “Maar het blijft spannend.”

Lange adem

Tweede risico is het samenwerken. Over de lange termijn bestaat consensus, maar voor de korte termijn kunnen belangen tussen en binnen gemeenten, verkerend in diverse stadia van informatisering, uiteenlopen. Over noodzakelijk geacht ‘onvoorwaardelijk commitment’ zegt De Haan: “Dat kun je niet afdwingen.” Maar over het tijdens een recente bijeenkomst van wethouders en gemeentesecretarissen getoonde besef dat deze samenwerking een lange adem verlangt, was hij ‘plezierig verrast’.

Wat in Groningen, Nijmegen en Drechtsteden draait voldoet niet aan GBI-specificaties.

Intussen zit de markt niet stil. April 2015 maakte Centric bekend voor Groningen de geautomatiseerde bijstandsaanvraag te hebben gerealiseerd. Ook Nijmegen en Drechtsteden hebben daarin stappen gezet. Wil GBI uitvinden wat al bestaat?
Volgens De Haan niet. Wat in Groningen, Nijmegen en Drechtsteden draait voldoet niet aan GBI-specificaties. En GBI zet primair in op Edison. “Dat is een goede oplossing. Nadeel alleen: het duurt een paar jaar.” Mogelijk bevindt zich onder de drie genoemde systemen iets wat als ‘tussenoplossing’ kan dienen. Dat is in kaart gebracht en bekeken wordt of breder gebruik mogelijk is. “We moeten wel zorgen dat we geen Paard van Troje binnenhalen. Maar eerlijk, als een commerciële leverancier iets maakt wat veel mooier is dan Edison, dan zeggen we geen nee. Dat zou onzin zijn.”

Koppelvlak

Edison zal, zolang bulktransacties niet naar de voorkant zijn gebracht, moeten kunnen praten met systemen van Centric en Pink. Zij moeten daarvoor hun software aanpassen. De Haan verzekert dat beide leveranciers hun medewerking hebben toegezegd. Toch stelt de GBI-agenda dat als een generiek koppelvlak niet realiseerbaar blijkt ‘wordt onderzocht of voor alle GBI-gemeenten gewerkt kan worden met de integrale Front end op het back end systeem van de G4, Socrates’.

Toen Wigo4it begon wilde men de coöperatie openstellen voor meer gemeenten, maar dat is er nooit van gekomen. Dan zou tien jaar later GBI het vehikel worden om die G4-ambitie alsnog te realiseren. Wigo4it opgetuigd voor alle gemeenten. “Misschien eindigen we zo”, zegt De Haan, al zou hij dat vanwege het ontbreken van marktwerking ‘geen ideale situatie’ vinden. De G4 zou wel de exploitatie van Socrates niet meer alleen hoeven te bekostigen. “Die discussie is gevoerd. Maar er is niet primair voor gekozen. Ik sluit niet uit dat het allebei wordt: Socrates een bredere basis en ruimte voor marktpartijen.”
Voorlopig moet GBI afwachten wat het Edison-programma brengt. Als blijkt dat de Socrates-voorkant ook elders werkt is dat volgens De Haan de eerstvolgende mijlpaal (de strategische agenda voorziet voor Q4 2018: ‘Integrale Front end PP/I beschikbaar voor GBI’) en aanleiding om de coöperatie formeel te starten.

Oranje

Uit het online-dashboard van ICT-projecten van Den Haag blijkt dat het oorspronkelijk een aangelegenheid van deze gemeente was, maar dat in de eerste fase ‘het format voor de bijstandsaanvraag van de gemeente Den Haag geschikt [is gemaakt] om binnen alle G4-gemeenten te gebruiken’. Geraamde kosten belopen ruim negen ton. Het verkeerslicht staat voor wat de planning betreft op oranje (‘Aandacht nodig’). Toegelicht wordt: “De omvang en complexiteit van dit programma vraagt om een strakke sturing. Dit programma moet per fase in deelplannen worden uitgewerkt. Voordat een deelplan ‘groen licht’ krijgt, moet heel duidelijk zijn wat er precies opgeleverd wordt, wat de kosten en baten zijn en wat de planning is. Het halen van de planning staat nu al onder druk; dit moet goed in de gaten gehouden worden.”

Leveranciers reageren op de plannen voor een Gezamenlijke Backoffice Inkomensvoorziening. U leest het hier: Eerst zien, dan geloven.